Art. 87 D.Lgs. 151/2001 — Disposizioni regolamentari di attuazione

Ratio della norma

La delegificazione di alcune materie del testo unico risponde all'esigenza di garantire flessibilità normativa in un ambito — le tutele di maternità e paternità — che richiede aggiornamenti frequenti per adeguarsi all'evoluzione dei rapporti di lavoro, alle nuove forme contrattuali, agli orientamenti della giurisprudenza e alle direttive dell'Unione Europea. Le materie tecniche o di dettaglio (modalità procedurali, termini specifici, documentazione, tabelle di valori monetari) possono essere aggiornate con regolamento governativo senza passare per il procedimento legislativo parlamentare, che è più lento, costoso in termini di risorse politiche, e spesso inadeguato per materie di carattere tecnico. L'allegato A individua tassativamente le materie delegificabili, garantendo che il nucleo dei diritti sostanziali — i diritti soggettivi delle lavoratrici, le durate dei congedi, le misure delle indennità — rimanga ancorato alla riserva di legge e non possa essere modificato per via regolamentare senza copertura legislativa.

Analisi e struttura

La norma prevede un termine ordinatorio di centoventi giorni dall'entrata in vigore del decreto (26 ottobre 2001) per l'emanazione dei regolamenti. Il carattere ordinatorio — e non perentorio — del termine significa che il suo decorso non determina né l'inefficacia del decreto (che continua ad applicarsi pienamente anche senza i regolamenti attuativi) né la perdita della delega governativa (che permane indefinitamente fino all'esercizio). Il richiamo all'art. 17, comma 2, della L. 400/1988 qualifica i regolamenti come «regolamenti di delegificazione»: strumenti che non si limitano ad attuare la legge ma la sostituiscono su determinate materie, con la conseguenza che le norme previgenti di rango legislativo vengono abrogate per effetto dell'esercizio della delega (non già all'entrata in vigore del decreto, ma solo quando il regolamento è adottato). Questo meccanismo di abrogazione differita è tipico della delegificazione e richiede che gli operatori verifichino sia il testo del decreto sia i regolamenti adottati in attuazione dell'allegato A.

Quando si applica

La norma si applica in senso sistemico: la delega al Governo opera nei limiti delle materie dell'allegato A, che il legislatore ha ritenuto suscettibili di regolamentazione secondaria. Non attribuisce diritti individuali alle lavoratrici — il cui patrimonio di garanzie è determinato dalla legge (testo unico) e dai regolamenti attuativi, non dall'art. 87 in sé. I regolamenti emanati in attuazione dell'art. 87 operano come fonti di rango secondario subordinate alla legge: non possono derogare ai principi del testo unico né ai diritti sostanziali ivi previsti. In caso di contrasto tra un regolamento attuativo e una norma del decreto, prevale sempre la norma di rango legislativo.

Confronto e norme correlate

L'art. 17, comma 2, della L. 400/1988 è la norma generale sulla delegificazione in Italia, che disciplina le condizioni, le modalità e gli effetti dell'adozione dei regolamenti governativi. La tecnica del rinvio all'allegato per individuare le materie delegificabili è frequente nei testi unici che disciplinano materie complesse e in continua evoluzione. I regolamenti emanati in attuazione dell'art. 87 si affiancano alle circolari INPS e alle istruzioni ministeriali, che costituiscono la prassi amministrativa di applicazione del decreto e integrano — senza derogare — le disposizioni di legge e regolamentari. L'art. 86 del medesimo decreto (disposizioni abrogate) lavora in parallelo con l'art. 87: il primo elimina le fonti legislative previgenti non più necessarie, il secondo crea lo spazio normativo per le nuove fonti regolamentari.

Problemi applicativi

Un primo problema applicativo tipico delle norme di delega regolamentare è il mancato o ritardato esercizio: se il Governo non emana i regolamenti previsti dall'allegato A, le materie ivi elencate restano disciplinate dalle norme previgenti (non ancora abrogate perché l'abrogazione era condizionata all'esercizio della delega) o dall'interpretazione analogica del testo unico. Questo crea incertezza applicativa per gli operatori che devono determinare quale fonte sia vigente per ciascuna materia tecnica. Un secondo problema riguarda la stratificazione normativa: nel corso degli anni successivi all'entrata in vigore del D.Lgs. 151/2001, alcune materie dell'allegato A sono state poi disciplinate da leggi successive (in particolare, il D.Lgs. 105/2022 ha riformato il congedo parentale), creando una sovrapposizione tra la fonte regolamentare attuativa dell'art. 87, la norma originaria del testo unico e la norma successiva di riforma. Verificare quale fonte prevale in ciascuna fattispecie richiede un'analisi della successione delle norme nel tempo. Un terzo profilo riguarda il raccordo tra regolamenti e circolari INPS: le circolari operative dell'INPS non sono fonti del diritto in senso proprio ma atti amministrativi interni, eppure nella pratica determinano il comportamento degli uffici e quindi incidono concretamente sui diritti delle lavoratrici. In caso di contrasto tra una circolare INPS e il regolamento attuativo, la lavoratrice può impugnare il provvedimento dell'INPS richiamando la gerarchia delle fonti.