Art. 22 D.Lgs. 42/2004 — Procedimento di autorizzazione per interventi di edilizia

Commento

Termine e funzione dell'autorizzazione

L'articolo 22 disciplina il procedimento ordinario di rilascio dell'autorizzazione prevista dall'articolo 21, comma 4, quando l'intervento incida su beni culturali e abbia natura edilizia. Il termine è fissato in centoventi giorni dalla ricezione dell'istanza da parte della soprintendenza competente per territorio. Il rispetto del termine ha rilievo non solo organizzativo ma anche difensivo: scaduto inutilmente, il richiedente acquisisce la facoltà di reagire al silenzio inadempimento.

Sospensione del termine

Il termine non è perentorio in senso stretto. Esso si sospende quando la soprintendenza chiede chiarimenti o documentazione integrativa al richiedente; riprende dal ricevimento della risposta. Una seconda ipotesi di sospensione opera quando l'ufficio ritenga necessari accertamenti tecnici, comunicati preventivamente al privato. In questo secondo caso la sospensione non può superare trenta giorni. La distinzione fra istruttoria documentale e istruttoria tecnica diventa rilevante perché la prima non incontra un tetto temporale espresso, mentre la seconda è limitata.

Reazione al silenzio

Decorso inutilmente il termine, il richiedente può diffidare formalmente l'amministrazione a provvedere. Se nei trenta giorni successivi alla diffida la soprintendenza resta inerte, è ammesso il ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi dell'articolo 117 del codice del processo amministrativo (richiamo storico dell'art. 21-bis legge TAR oggi assorbito). Il giudice può nominare un commissario ad acta o accertare l'obbligo di provvedere.

Rapporti con il titolo edilizio

L'autorizzazione di tutela non sostituisce il permesso di costruire né la SCIA: i due piani restano distinti. Il privato dovrà quindi presentare al comune il titolo abilitativo edilizio, allegando l'autorizzazione della soprintendenza. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere illegittimo il titolo edilizio rilasciato senza il preventivo nulla osta sui beni culturali, con conseguenze sanzionatorie penali ai sensi degli articoli 169 e 181.

Aspetti operativi e prassi

Nella prassi delle soprintendenze il termine effettivo medio supera spesso i centoventi giorni, con frequente ricorso alle sospensioni istruttorie. Per ridurre il rischio di inerzia il richiedente può, in via prudenziale, presentare un'istanza analitica completa di fotografie, relazioni storiche, computi metrici e tavole. La completezza documentale riduce sensibilmente la probabilità di richieste integrative. Restano fuori dal perimetro di questo articolo i procedimenti riconducibili agli articoli 25 (conferenza di servizi) e 26 (VIA), che seguono regole proprie.

Tutela giurisdizionale e profili risarcitori

L'azione contro il silenzio non esaurisce le tutele. Il ritardo ingiustificato della soprintendenza, se causa danno (ad esempio impedendo il rispetto di scadenze contrattuali o di finanziamenti pubblici), può fondare una domanda risarcitoria ai sensi degli articoli 2-bis legge 241/1990 e 30 c.p.a. La prova del danno e del nesso causale resta a carico del privato. Nei casi più gravi, il TAR ha riconosciuto risarcimenti calcolati sulla perdita di chance economica, in particolare in operazioni di valorizzazione turistico-culturale del patrimonio.