Art. 187 terdecies TUF – (Applicazione ed esecuzione delle sanzioni penali ed amministrative)

L'art. 187-terdecies del TUF (D.Lgs. 58/1998) regola il delicato rapporto tra sanzioni penali e amministrative nel sistema degli abusi di mercato. La disposizione affronta il nodo del c.d. doppio binario sanzionatorio: per i medesimi fatti di abuso di informazioni privilegiate o di manipolazione del mercato l'ordinamento prevede tanto illeciti penali quanto illeciti amministrativi presidiati da sanzioni della CONSOB. La norma introduce un meccanismo di coordinamento volto a evitare che il cumulo si traduca in un sacrificio punitivo sproporzionato, in attuazione del principio del ne bis in idem.

Il doppio binario sanzionatorio negli abusi di mercato

Il sistema degli abusi di mercato è storicamente caratterizzato dalla coesistenza di sanzioni penali e amministrative per condotte sovrapponibili. Tale architettura, di matrice anche eurounitaria, mira a presidiare con il massimo rigore l'integrità dei mercati finanziari. Il rischio insito nel doppio binario è però quello di una duplicazione punitiva per lo stesso fatto, in tensione con il divieto di bis in idem sancito a livello convenzionale e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

La ratio: ne bis in idem e proporzionalità

L'art. 187-terdecies risponde proprio a questa tensione. La sua ratio è assicurare che la risposta sanzionatoria complessiva resti proporzionata, evitando che l'autore subisca due volte, per intero, la medesima afflizione pecuniaria. La norma non elimina il doppio binario, ma ne mitiga gli effetti, imponendo alle autorità un coordinamento sia nel momento dell'irrogazione sia in quello dell'esazione delle sanzioni pecuniarie.

Il dovere di tenere conto delle misure già irrogate

La lettera a) impone all'autorità giudiziaria e alla CONSOB di tenere conto, al momento dell'irrogazione delle sanzioni di propria competenza, delle misure punitive gia irrogate per lo stesso fatto. Si tratta di un criterio di commisurazione: chi sanziona per secondo deve calibrare la propria misura considerando quanto già inflitto, così da assicurare che il complesso delle sanzioni rispetti il canone di proporzionalità. Il meccanismo opera quando per lo stesso fatto sia stata applicata una sanzione amministrativa ex art. 187-septies ovvero una sanzione penale o amministrativa dipendente da reato.

Il limite all'esazione: la parte eccedente

La lettera b) introduce un meccanismo operante sul piano dell'esazione. L'esazione della pena pecuniaria, della sanzione pecuniaria dipendente da reato o della sanzione amministrativa è limitata alla parte eccedente quella già riscossa dall'altra autorità. In altri termini, ciò che è stato concretamente riscosso a un titolo si imputa al complessivo carico sanzionatorio, e l'ulteriore esazione è circoscritta all'eccedenza. È un correttivo che evita la duplicazione del prelievo pecuniario per il medesimo fatto.

Coordinamento tra autorità giudiziaria e CONSOB

La norma presuppone un coordinamento funzionale tra l'autorità giudiziaria e la CONSOB. Entrambe sono chiamate a considerare l'operato dell'altra, sia in sede di determinazione della misura sia in sede di riscossione. Tale dialogo istituzionale è essenziale al funzionamento del meccanismo: solo conoscendo le sanzioni già applicate e riscosse è possibile commisurare correttamente la propria e limitare l'esazione alla parte eccedente.

Inquadramento nel sistema e profili evolutivi

L'art. 187-terdecies si colloca al centro del dibattito, anche giurisprudenziale, sul ne bis in idem in materia di abusi di mercato. La sua formulazione, frutto di interventi normativi volti ad adeguare l'ordinamento ai principi sovranazionali, testimonia lo sforzo di conciliare l'esigenza di tutela rigorosa dei mercati con le garanzie individuali. La disposizione opera come valvola di proporzionalità all'interno di un sistema che mantiene il doppio binario ma ne disciplina gli effetti cumulativi.

Il ne bis in idem nella giurisprudenza sovranazionale

L'art. 187-terdecies va letto sullo sfondo dell'elaborazione sovranazionale del principio del ne bis in idem, sancito dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Tali fonti vietano di sottoporre due volte a giudizio o a pena la stessa persona per il medesimo fatto. La nozione di materia penale, in questa prospettiva, ha portata sostanziale e può ricomprendere anche sanzioni formalmente amministrative ma di natura afflittiva, come quelle in materia di abusi di mercato. Da qui l'esigenza di un meccanismo di coordinamento che eviti la duplicazione punitiva.

La natura sostanziale delle sanzioni CONSOB

Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla CONSOB ex art. 187-septies, per la loro severità e finalità deterrente, possono assumere natura sostanzialmente punitiva. Questa qualificazione è decisiva: essa rende operante il principio del ne bis in idem anche nel rapporto tra sanzione amministrativa e sanzione penale per il medesimo fatto. L'art. 187-terdecies costituisce la risposta dell'ordinamento interno a tale qualificazione, introducendo correttivi che operano sul piano della commisurazione e dell'esazione per contenere il cumulo entro limiti di proporzionalità.

Il meccanismo di compensazione tra sanzioni

Il funzionamento concreto della norma può descriversi come un meccanismo di compensazione. Ciò che è stato già irrogato e riscosso a un titolo si imputa al carico sanzionatorio complessivo, sicché l'autorità che interviene per seconda commisura la propria misura e ne limita l'esazione alla sola eccedenza. In questo modo il soggetto non subisce due volte, per intero, la medesima afflizione pecuniaria. Il meccanismo presuppone una circolazione delle informazioni tra autorità giudiziaria e CONSOB, indispensabile per conoscere l'entità di quanto già applicato e riscosso.

Proporzionalità complessiva della risposta sanzionatoria

L'obiettivo ultimo della disposizione è la proporzionalità della risposta sanzionatoria considerata nel suo complesso. Il doppio binario, mantenendo distinti i procedimenti penale e amministrativo, rischierebbe di condurre a un cumulo eccessivo rispetto alla gravità del fatto. L'art. 187-terdecies impone di valutare le sanzioni come un insieme, calibrandone l'entità globale. Si tratta di un principio che riflette il canone generale di proporzionalità della pena e che adegua il sistema degli abusi di mercato alle garanzie individuali, senza rinunciare alla tutela rigorosa dell'integrità dei mercati.