Art. 9 Codice del Processo Amministrativo – Difetto di giurisdizione

Ratio e collocazione sistematica

L'articolo 9 del Codice del processo amministrativo disciplina il regime di rilevabilità del difetto di giurisdizione nelle due fasi del giudizio: il primo grado e il giudizio di impugnazione. La norma, di portata processuale fondamentale, si raccorda con l'art. 7 (che definisce l'ambito della giurisdizione amministrativa), con l'art. 11 (che regola gli effetti della declaratoria di difetto di giurisdizione) e con l'art. 10 (regolamento preventivo di giurisdizione). Il difetto di giurisdizione è un vizio processuale di ordine pubblico che incide sull'esistenza stessa del potere del giudice di decidere la controversia; la sua rilevabilità è quindi soggetta a un regime più ampio rispetto alle ordinarie eccezioni di parte. L'articolo 9 bilancia due esigenze contrapposte: da un lato, la garanzia che le parti non siano giudicate da un giudice privo di potere giurisdizionale; dall'altro, la necessità di non paralizzare il giudizio di impugnazione con censure tardive che avrebbero potuto e dovuto essere sollevate in primo grado.

Il difetto di giurisdizione in primo grado: rilevabilità d'ufficio

Il primo comma stabilisce che in primo grado il difetto di giurisdizione è rilevato anche d'ufficio. Questo significa che il giudice amministrativo di primo grado può e deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizione a prescindere dall'eccezione di parte, in qualunque momento del giudizio, fino alla decisione. La ratio di tale previsione è intuitiva: consentire al giudice di pronunciarsi su una controversia per la quale è privo di potere giurisdizionale costituirebbe una violazione dell'ordine costituzionale delle giurisdizioni, presidiato dagli artt. 103 e 113 della Costituzione. Il rilievo d'ufficio opera sia quando nessuna parte abbia eccepito il difetto sia quando la parte che avrebbe potuto eccepirlo vi abbia rinunciato o sia decaduta dal diritto di farlo. Va notato che il rilievo d'ufficio del difetto di giurisdizione non equivale alla sola declaratoria di incompetenza: il giudice deve verificare se la controversia rientri nella giurisdizione ordinaria, contabile, tributaria o di altro giudice speciale, e in tal caso indicare, ove possibile, il giudice fornito di giurisdizione ai sensi dell'art. 11, comma 1, c.p.a.

Il difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione: il principio devolutivo

Il regime muta radicalmente nei giudizi di impugnazione. Il secondo comma stabilisce che in appello (e più in generale nei giudizi di impugnazione, incluso il ricorso al Consiglio di Stato) il difetto di giurisdizione è rilevabile solo «se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione». Questa disposizione introduce un onere a carico della parte interessata a far valere il difetto di giurisdizione: non è sufficiente dedurlo in modo generico nell'atto di appello, ma occorre formulare un motivo specifico che si confronti con il capo della sentenza di primo grado che - espressamente o implicitamente - ha affermato la giurisdizione del TAR. La ratio di questa limitazione è duplice. Da un lato, si evita che questioni che avrebbero potuto essere sollevate e decise in primo grado vengano riproposte nel grado successivo come escamotage per rimettere in discussione l'intera controversia. Dall'altro, si valorizza il principio della stabilità delle decisioni giurisdizionali e si riduce il rischio di un uso strumentale del difetto di giurisdizione come mezzo di paralisi del giudizio di impugnazione.

La statuizione implicita sulla giurisdizione

La locuzione «in modo implicito o esplicito» merita una riflessione specifica. Una pronuncia ha statuito esplicitamente sulla giurisdizione quando il giudice di primo grado ha dedicato uno specifico capo della decisione alla questione di giurisdizione, rigettando l'eccezione o affermando la propria potestas iudicandi. La statuizione è invece implicita quando il giudice di primo grado ha deciso nel merito senza pronunciarsi formalmente sull'eccezione di difetto di giurisdizione: in questo caso, la decisione sul merito implica necessariamente l'affermazione della propria giurisdizione, e l'appellante che intende contestarla deve farlo con specifico motivo. Questa distinzione è rilevante perché il capo della sentenza da impugnare non coincide con un capo esplicito, ma va individuato nella decisione di merito che racchiude implicitamente l'affermazione di giurisdizione.

Profili pratici e rapporto con il processo civile

L'art. 9 c.p.a. si coordina con l'art. 37 c.p.c., che disciplina il difetto di giurisdizione nel processo civile in modo analogo per il primo grado (rilevabilità d'ufficio), con la differenza che nel processo civile le Sezioni Unite della Corte di cassazione rappresentano il giudice del regolamento di giurisdizione ex art. 362 c.p.c. Nel processo amministrativo il meccanismo del regolamento preventivo di giurisdizione è disciplinato dall'art. 10 c.p.a., che rinvia all'art. 41 c.p.c. In pratica, l'art. 9 rileva frequentemente nei casi di controversie ai confini tra giurisdizione amministrativa e ordinaria (si pensi ai rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, oggi attratti alla giurisdizione ordinaria per la generalità dei dipendenti contrattualizzati ai sensi del D.Lgs. 165/2001), nonché nei confini con la giurisdizione tributaria e contabile. La norma si applica anche al ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione ex art. 362 c.p.c. e art. 111, comma 8, Cost., che rimane ammissibile contro le decisioni del Consiglio di Stato che abbiano statuito sulla giurisdizione: in quel caso il ricorso per Cassazione non richiede uno specifico motivo sullo stesso capo, poiché la Cassazione svolge una funzione regolatrice esterna al sistema della giustizia amministrativa.