In sintesi
- L'art. 17 c.p.a. rinvia integralmente al codice di procedura civile per le cause e le modalità di astensione del giudice amministrativo, garantendo l'applicazione delle stesse garanzie di imparzialità vigenti nel processo civile.
- L'astensione obbligatoria — prevista dall'art. 51 c.p.c. — si impone in presenza di situazioni tassative (interesse nella causa, parentela o affinità con le parti, gravi ragioni di convenienza).
- L'astensione non ha effetto retroattivo: gli atti processuali compiuti prima della manifestazione del voto di astensione rimangono validi ed efficaci.
- L'istituto presidia i principi di imparzialità e terzietà del giudice sanciti dall'art. 111 Cost. e dall'art. 6 CEDU, adattandoli al contesto del processo pubblico.
Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Art. 17 Codice del Processo Amministrativo — Astensione
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. Al giudice amministrativo si applicano le cause e le modalità di astensione previste dal codice di procedura civile. L’astensione non ha effetto sugli atti anteriori.
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Commento
Ratio e collocazione sistematica
L'art. 17 del codice del processo amministrativo, inserito nel Capo V del Libro I dedicato ad «astensione e ricusazione», disciplina con tecnica di rinvio l'istituto dell'astensione del giudice amministrativo. La scelta del legislatore del 2010 è stata quella di non costruire una disciplina autonoma per il processo amministrativo, bensì di richiamare le disposizioni già elaborate dal codice di procedura civile, riconoscendo che i presupposti sostanziali dell'imparzialità del giudice sono identici a quelli che il legislatore processuale civile ha individuato nel corso di decenni di esperienza e sedimentazione normativa. La norma si coordina con l'art. 18, che disciplina la ricusazione — rimedio speculare all'astensione, attivato dalla parte anziché dal giudice — e con i principi costituzionali di imparzialità e terzietà del giudice (art. 111, commi 1 e 2, Cost.), nonché con il diritto a un processo equo garantito dall'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Il rinvio al codice di procedura civile: cause di astensione
Il riferimento principale è all'art. 51 c.p.c., che distingue tra astensione obbligatoria e astensione facoltativa per gravi ragioni di convenienza. L'astensione obbligatoria si impone quando il giudice: ha interesse nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto; è tutore, curatore, procuratore, agente o datore di lavoro di una delle parti; è coniuge, convivente o parente fino al quarto grado di una delle parti, dei loro difensori o di altri soggetti qualificati; ha dato consiglio, prestato patrocinio, deposto come testimone o è stato consulente tecnico nella stessa causa; è giudice in un altro grado del processo; ha un procedimento civile o penale pendente con una delle parti. L'astensione facoltativa per «gravi ragioni di convenienza» — che richiede l'autorizzazione del presidente del tribunale — è invece uno strumento di tutela dell'apparenza di imparzialità: anche in assenza di situazioni tassative di incompatibilità, il giudice che percepisca una situazione oggettiva di prossimità con le parti o con il contenzioso è legittimato a chiedere di astenersi.
Adattamento al processo amministrativo
Il rinvio operato dall'art. 17 c.p.a. non è puramente meccanico: deve essere adattato alla struttura del processo amministrativo e alla particolare posizione istituzionale del giudice amministrativo. Nel processo amministrativo, le parti sono tipicamente il ricorrente privato e un'Amministrazione pubblica, con la frequente presenza di controinteressati. Le situazioni di incompatibilità più ricorrenti nella pratica riguardano: la partecipazione del giudice a commissioni o collegi amministrativi che hanno adottato l'atto impugnato; precedenti rapporti di consulenza o collaborazione con l'Amministrazione resistente; legami familiari con funzionari o dirigenti delle amministrazioni in giudizio; interessi economici nelle società o negli enti coinvolti. Il sistema di autogovernamento della magistratura amministrativa attribuisce al presidente del TAR o del Consiglio di Stato il potere di autorizzare l'astensione facoltativa e di adottare, ove necessario, misure organizzative per garantire la continuità del servizio.
L'irretroattività dell'astensione
Il secondo periodo dell'art. 17 enuncia la regola fondamentale secondo cui l'astensione non ha effetto sugli atti anteriori. Questa disposizione risponde a una logica di stabilità processuale: ammettere che il voto di astensione travolga retroattivamente tutti gli atti già compiuti dal giudice nel medesimo processo significherebbe introdurre un elemento di forte instabilità, potenzialmente strumentale. Gli atti già adottati — ivi compresi eventuali provvedimenti cautelari, ordinanze istruttorie o sentenze parziali — conservano la propria efficacia. Il contrasto con l'istituto della ricusazione è rilevante: anche in quel caso (art. 18, comma 8, c.p.a.) vale la regola per cui la ricusazione non ha effetto sugli atti anteriori, con l'unica eccezione degli atti compiuti in prosecuzione del giudizio ai sensi del comma 4 (quando il collegio ha ritenuto l'istanza inammissibile o manifestamente infondata), che vengono annullati se la ricusazione viene poi accolta. L'art. 17 esclude in radice questa eventualità nel caso dell'astensione: il giudice che si astiene lo fa spontaneamente e tempestivamente, prima di compiere atti rilevanti nella causa; se ha già compiuto atti, questi rimangono fermi.
Casi pratici
Caso 1: Astensione per interesse diretto nella causa
Tizio impugna davanti al TAR Lombardia un provvedimento del Comune di Milano che rigetta la sua domanda di concessione edilizia. Un componente del collegio del TAR è proprietario di un immobile confinante con quello di Tizio e, in quanto tale, è direttamente interessato all'esito del giudizio. Il magistrato, riconoscendo la sussistenza di un interesse nella causa ai sensi dell'art. 51, comma 1, c.p.c., richiamato dall'art. 17 c.p.a., si astiene obbligatoriamente prima della trattazione: gli atti processuali già compiuti (deposito dei documenti, scambio di memorie) rimangono validi.
Caso 2: Astensione facoltativa per gravi ragioni di convenienza
Caio, componente del TAR Toscana, si trova a dover decidere un ricorso proposto da una società della quale è stato consulente legale tre anni prima, in una vicenda non direttamente connessa al giudizio in corso. Pur non ricorrendo una causa di incompatibilità tassativa, il magistrato ritiene che sussistano gravi ragioni di convenienza tali da pregiudicare l'apparenza di imparzialità. Chiede al presidente del TAR l'autorizzazione ad astenersi ai sensi dell'art. 51, comma 2, c.p.c., e viene sostituito da altro componente del collegio.
Caso 3: Astensione dopo aver partecipato alla commissione che ha adottato l'atto
Sempronio, magistrato del TAR Veneto, ha in passato svolto funzioni di membro supplente in una commissione ministeriale che ha adottato il regolamento oggetto di impugnazione nel ricorso ora incardinato davanti al suo collegio. Riconoscendo la situazione di incompatibilità — assimilabile alla previsione dell'aver «dato consiglio» sulla medesima questione — Sempronio si astiene obbligatoriamente prima di compiere qualsiasi atto nel procedimento; gli eventuali atti già depositati dalle parti non risultano inficiati dall'astensione.
Domande frequenti
Qual è la differenza tra astensione e ricusazione nel processo amministrativo?
L'astensione è un atto spontaneo del giudice che si ritira dalla causa in presenza di incompatibilità; la ricusazione è invece un'iniziativa della parte che chiede la sostituzione del giudice. Entrambi gli istituti sono disciplinati nel c.p.a. con rinvio al codice di procedura civile.
Gli atti già compiuti dal giudice che poi si astiene sono validi?
Sì: l'art. 17 c.p.a. stabilisce espressamente che l'astensione non ha effetto sugli atti anteriori, i quali restano pienamente validi ed efficaci.
In quali casi il giudice amministrativo è obbligato ad astenersi?
Nelle stesse ipotesi previste dall'art. 51 c.p.c.: quando ha interesse nella causa, quando è legato da parentela o affinità con le parti o i loro difensori, quando ha già espresso parere sulla questione, quando ha un contenzioso pendente con una delle parti, e in altri casi tassativi.
Un giudice può astenersi anche senza ricorrere in situazioni tassative di incompatibilità?
Sì: l'art. 51, comma 2, c.p.c. — richiamato dall'art. 17 c.p.a. — prevede l'astensione facoltativa per gravi ragioni di convenienza, previa autorizzazione del presidente. È uno strumento per tutelare anche l'apparenza di imparzialità.
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