Art. 87 Codice del Processo Amministrativo — Udienze pubbliche e procedimenti in camera di consiglio

Commento

Ratio e collocazione sistematica: il principio di pubblicità nel processo amministrativo

L'articolo 87 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) disciplina uno degli aspetti fondanti dell'organizzazione processuale: la distinzione tra trattazione in udienza pubblica e trattazione in camera di consiglio. La norma si colloca nel Titolo VI del Libro II, dedicato all'udienza, e rappresenta la cerniera tra il rito ordinario, che si celebra in udienza pubblica, e i riti speciali o semplificati, che il legislatore ha ritenuto compatibili con il contraddittorio ristretto della camera di consiglio. Il principio della pubblicità delle udienze, sancito dall'articolo 87 come regola generale «a pena di nullità», trova radici nella Costituzione (art. 101, co. 1, che afferma che la giustizia è amministrata in nome del popolo) e nell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che garantisce il diritto a un'udienza pubblica ed equa. La previsione della nullità come conseguenza della violazione della pubblicità rafforza la portata precettiva del principio: non si tratta di una mera irregolarità, ma di un vizio di natura assoluta che inficia la validità della decisione. Tuttavia, come si vedrà, la norma stessa prevede deroghe significative che temperano questo rigore formale.

Le eccezioni alla pubblicità: porte chiuse e camera di consiglio

Il comma 1 prevede due ordini di eccezioni alla pubblicità. Il primo, rimesso al potere discrezionale del presidente del collegio, consente di disporre che l'udienza si svolga a porte chiuse quando ricorrano ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume: si tratta di ipotesi eccezionali, di derivazione pubblicistica, che il presidente valuta caso per caso nell'esercizio dei poteri di direzione dell'udienza. Il secondo e ben più rilevante ordine di eccezioni è costituito dai procedimenti che il comma 2 ex lege destina alla camera di consiglio, indipendentemente da qualsiasi valutazione discrezionale. L'elenco tassativo comprende: (a) i giudizi cautelari e quelli relativi all'esecuzione delle misure cautelari collegiali; (b) il giudizio in materia di silenzio inadempimento (art. 117 c.p.a.); (c) il giudizio in materia di accesso ai documenti e di violazione degli obblighi di trasparenza (art. 116 c.p.a.); (d) i giudizi di ottemperanza (artt. 112 ss. c.p.a.); (e) i giudizi in opposizione ai decreti che pronunciano l'estinzione o l'improcedibilità del giudizio. La scelta del legislatore di riservare questi procedimenti alla camera di consiglio risponde a ragioni differenti a seconda dei casi: per i giudizi cautelari, l'urgenza e la cognizione sommaria rendono inadeguata la trattazione in udienza pubblica; per i giudizi di silenzio e di accesso, la relativa semplicità delle questioni e la prevalenza del carattere documentale dell'istruttoria giustificano una trattazione più rapida e informale; per l'ottemperanza, la specificità del giudizio esecutivo rispetto al giudizio di cognizione suggerisce un rito più duttile.

Il dimezzamento dei termini nei procedimenti camerali

Il comma 3 introduce una delle conseguenze processuali più rilevanti della destinazione al rito camerale: il dimezzamento di tutti i termini processuali rispetto a quelli del processo ordinario. Questa regola opera automaticamente, senza necessità di una specifica statuizione del giudice, per tutti i procedimenti di cui al comma 2, con esclusione dei soli giudizi cautelari (lettera a) che seguono una propria disciplina specifica ai sensi degli artt. 55 e 56 c.p.a. Il dimezzamento non riguarda, tuttavia, i termini per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti nei giudizi di primo grado: questa eccezione è funzionale a non comprimere eccessivamente il diritto di difesa nella fase di accesso al giudizio, in cui il ricorrente deve poter svolgere le proprie attività preparatorie con tempi adeguati. Per quanto concerne il giudizio in materia di accesso, il comma 3 fa espressamente salvo quanto disposto dall'art. 116, comma 1, che prevede una disciplina speciale per i termini. La ratio del dimezzamento è deflattiva e di accelerazione: i procedimenti camerali riguardano tipicamente questioni più circoscritte o più urgenti di quelle trattate nel giudizio ordinario, e la riduzione dei tempi processuali contribuisce a contenere la durata complessiva del processo, in linea con il principio di ragionevole durata sancito dall'art. 111 della Costituzione e dal giusto processo.

La fissazione d'ufficio della camera di consiglio e la trattazione orale

Il comma 3 stabilisce altresì che, nei procedimenti camerali, la camera di consiglio è fissata d'ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate. Questa previsione costituisce una deroga rispetto al meccanismo ordinario di fissazione dell'udienza, che richiede l'istanza di parte: nei riti camerali, il giudice provvede autonomamente, senza attendere l'impulso delle parti. Questa scelta legislativa si giustifica con la natura delle controversie trattate in camera di consiglio, che spesso coinvolgono interessi di rilievo collettivo o attività amministrative (come il silenzio o l'accesso) per le quali una tutela celere risponde a un interesse non solo del singolo ricorrente. Nella camera di consiglio sono sentiti i difensori che ne fanno richiesta: anche nei riti camerali, quindi, il contraddittorio orale è assicurato, sebbene in forma attenuata rispetto all'udienza pubblica. La previsione è coerente con il principio del giusto processo (art. 111 Cost.) e con l'orientamento della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ammette la trattazione in camera di consiglio purché le parti possano comunque esprimere le proprie difese.

Le udienze straordinarie da remoto per lo smaltimento dell'arretrato

Il comma 4-bis, introdotto in seguito all'emergenza sanitaria e poi stabilizzato nel sistema processuale, disciplina le udienze straordinarie dedicate allo smaltimento dell'arretrato: queste si svolgono in camera di consiglio da remoto, con una modalità che si è rivelata efficace per recuperare i ritardi accumulati nel contenzioso amministrativo. Il legislatore ha ritenuto compatibile con le garanzie processuali la trattazione da remoto di queste udienze, evidentemente sul presupposto che la modalità telematica non pregiudichi il contraddittorio — assicurato comunque dalle memorie scritte depositate — e consenta al giudice di decidere in modo efficiente. Il comma 4-bis chiarisce espressamente che a queste udienze non si applica il comma 3 (dimezzamento dei termini), fatta eccezione per l'ultimo periodo relativo all'audizione dei difensori: questa precisione risponde all'esigenza di non sovrapporre il regime acceleratorio delle udienze straordinarie con quello già dettato per i riti camerali ordinari. In altri termini, le udienze di smaltimento da remoto non dimezzano i termini, ma comunque consentono ai difensori di essere sentiti su loro richiesta anche nella trattazione da remoto.

La trattazione in udienza pubblica di cause camerali: nullità esclusa

Il comma 4 introduce un principio di sanatoria processuale di grande rilevanza pratica: la trattazione in pubblica udienza di una controversia che avrebbe dovuto essere trattata in camera di consiglio non costituisce motivo di nullità della decisione. Questa norma risolve in radice un possibile contenzioso circa la regolarità del procedimento: il vizio della forma di trattazione (pubblica anziché camerale) non si riverbera sulla validità della decisione, perché la pubblicità, lungi dal ledere le garanzie delle parti, le rafforza. La ratio è evidente: il principio di pubblicità è posto a tutela delle parti e del pubblico, e la sua estensione a casi in cui avrebbe potuto essere compressa non produce alcun pregiudizio. Questa regola, insieme con l'intera architettura dell'art. 87, riflette l'impostazione pragmatica del codice del processo amministrativo, che privilegia la sostanza del contraddittorio rispetto alle forme, in linea con il principio di strumentalità delle forme processuali e con l'obiettivo della decisione nel merito.