Art. 8 D.Lgs. 141/2024 – Espropriazione od occupazione temporanea di locali per la tutela degli interessi doganali

Ratio e collocazione sistematica

L'articolo 8 del D.Lgs. 141/2024 attribuisce all'Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM) e alla Guardia di finanza il potere di procedere all'espropriazione o all'occupazione temporanea di terreni e locali da destinare all'esercizio della vigilanza doganale. La disposizione si inserisce nel Capo dedicato alla vigilanza doganale e risponde a un'esigenza concreta: garantire che gli organi preposti al controllo doganale dispongano di spazi fisici adeguati per svolgere le proprie funzioni, anche in contesti dove l'organizzazione portuale, aeroportuale o di frontiera non offre strutture sufficienti o prontamente accessibili.

Il raccordo con l'impianto del codice doganale dell'Unione (Reg. UE 952/2013) è evidente: il regolamento unionale impone che le autorità doganali effettuino la vigilanza sulle merci introdotte nel territorio doganale dell'Unione, ma non disciplina le modalità con cui gli Stati membri si dotano delle infrastrutture necessarie. L'art. 8 D.Lgs. 141/2024 colma precisamente questo vuoto sul piano nazionale, assicurando che la lacuna logistica non pregiudichi l'effettività dei controlli.

Presupposti e ambito applicativo

La norma non introduce un regime speciale derogatorio, ma opera un rinvio espresso alla «normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità», vale a dire al DPR 8 giugno 2001, n. 327 (Testo Unico Espropriazione, TUE). Ciò significa che l'esercizio del potere deve percorrere le tappe procedimentali ordinarie: dichiarazione di pubblica utilità, decreto di esproprio o di occupazione temporanea, liquidazione dell'indennizzo.

Quanto ai soggetti legittimati, la norma cita congiuntamente l'Agenzia delle dogane e dei monopoli e la Guardia di finanza, rispecchiando la duplicità di strutture operative che concorrono alla vigilanza doganale: ADM come autorità amministrativa principale e GdF come organo di polizia economico-finanziaria con competenze doganali. Nella pratica la scelta tra i due soggetti dipende dall'assetto organizzativo del punto di frontiera interessato e dalla tipologia di esigenza (ufficio doganale stabile versus posto di controllo mobile).

La norma riguarda tanto i «terreni» quanto i «locali», coprendo quindi sia aree scoperte (piazzali di sosta per ispezione di container, corsie di controllo per veicoli pesanti) sia immobili coperti (magazzini di temporanea custodia, uffici di controllo). La destinazione finale deve essere l'«esercizio della vigilanza doganale», formula ampia che comprende il controllo delle merci in entrata e in uscita, la conservazione dei campioni prelevati, le verifiche documentali e gli accertamenti tecnici.

Il rinvio al TUE: garanzie procedurali e indennitarie

Richiamando il DPR 327/2001, l'art. 8 vincola gli organi doganali a rispettare le garanzie che l'ordinamento riconosce ai proprietari e ai titolari di diritti reali sui beni. In particolare:

• Dichiarazione di pubblica utilità: deve precedere qualsiasi ablazione; può essere espressa (delibera dell'organo competente) o implicita (approvazione di un piano o progetto di opera pubblica ai sensi dell'art. 12 TUE).
• Indennizzo: per l'espropriazione, va determinato secondo i criteri degli artt. 32 e seguenti del TUE; per l'occupazione temporanea (art. 49 TUE), l'indennità è commisurata a cinquecentesimi del valore venale per ogni anno di occupazione.
• Procedimento partecipativo: il proprietario ha diritto di essere informato dell'avvio del procedimento e di presentare osservazioni (artt. 11 e 16 TUE).
• Tutela giurisdizionale: le controversie sull'indennizzo rientrano nella giurisdizione del tribunale ordinario (Corte d'appello in composizione collegiale ex art. 29 TUE), mentre le questioni di legittimità del procedimento si portano davanti al TAR.

Occupazione temporanea: fattispecie pratiche nel settore doganale

Il caso più frequente è quello dell'occupazione temporanea (art. 49 TUE), che si distingue dall'espropriazione per il carattere non definitivo dell'ablazione. Nell'ambito doganale si ricorre all'occupazione temporanea quando:

• si verifichi un improvviso incremento dei flussi di traffico (es. deviazione di rotte commerciali per crisi geopolitiche) che impone l'allestimento urgente di aree di ispezione supplementari in prossimità di un porto o aeroporto;
• si debba isolare e custodire merci soggette a sequestro cautelare o ad accertamento prolungato, in attesa della definizione del procedimento;
• vengano realizzate opere di adeguamento delle strutture portuali o aeroportuali, rendendo temporaneamente inaccessibili le aree doganali ordinarie;
• si istituiscano posti di blocco stradale o ferrovia su tratte transfrontaliere per operazioni anticontrabbando di durata limitata.

In tali circostanze l'occupazione temporanea consente di acquisire la disponibilità del bene con procedura più snella rispetto all'esproprio definitivo, ferme restando la corresponsione dell'indennità e la restituzione del bene al termine del periodo autorizzato.

Raccordo con le norme doganali unionali

Il Reg. UE 952/2013 (CDU) prevede, all'art. 46, la facoltà per le autorità doganali degli Stati membri di effettuare controlli doganali «in qualsiasi luogo», inclusi i locali degli operatori. Tale norma, tuttavia, attiene ai controlli sulle merci e sui soggetti, non alla disponibilità delle infrastrutture. L'art. 8 D.Lgs. 141/2024 si colloca su un piano diverso e complementare: non disciplina il «dove» del controllo (potere già conferito dal CDU) ma garantisce che l'organo doganale disponga di spazi fisici adeguati per esercitare materialmente quel controllo. Il binomio CDU/norma nazionale risulta quindi coerente e non sovrapposto.

Va segnalato che il Reg. delegato (UE) 2015/2446 e il Reg. di esecuzione (UE) 2015/2447 non contengono previsioni specifiche sulle infrastrutture doganali degli Stati membri, confermando che la materia rientra nell'autonomia organizzativa nazionale, nel rispetto dei principi di effettività e non discriminazione del diritto unionale.