Testo dell'articoloVigente
Art. 1 D.Lgs. 141/2024 – Fonti della disciplina doganale e definizioni
Disposizioni nazionali complementari al codice doganale dell’Unione (D.Lgs. 26 settembre 2024, n. 141)
1. Costituiscono fonti della disciplina doganale le direttive e i regolamenti dell’Unione europea e, in particolare: a) il regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione; b) il regolamento delegato (UE) n. 2015/2446 della Commissione, del 28 luglio 2015, che integra il regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio in relazione alle modalità che specificano alcune disposizioni del codice doganale dell’unione; c) il regolamento di esecuzione (UE) n. 2447/2015 della Commissione, del 24 novembre 2015, recante modalità di applicazione di talune disposizioni del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale dell’Unione;
2. Per quanto non espressamente previsto nei provvedimenti di cui al comma 1, si applicano: a) le norme del diritto internazionale, generale e pattizio; b) le disposizioni contenute nel presente allegato, che costituisce la disciplina nazionale di riferimento in materia doganale, e in ogni altro provvedimento normativo contenente disposizioni rilevanti ai fini doganali; c) i decreti ministeriali e gli ulteriori provvedimenti di carattere attuativo.
3. Fermo restando quanto previsto dalla normativa doganale unionale, ai fini del presente allegato si intende per: a) Codice: il codice doganale dell’Unione di cui al citato regolamento (UE) n. 952/2013 del 9 ottobre 2013; b) Agenzia: l’Agenzia delle dogane e dei monopoli; c) Guardia di finanza: il Corpo della Guardia di finanza; d) parte: il dichiarante, il rappresentante, i soggetti obbligati o ogni altro soggetto interessato dall’applicazione della normativa doganale unionale; e) circuito doganale: le aree e i locali, all’interno degli spazi doganali, destinati dall’Agenzia al compimento delle operazioni doganali; f) spazi doganali: i locali nonché le aree sulle quali l’Agenzia esercita la vigilanza e il controllo direttamente o a mezzo della Guardia di finanza; g) tabacchi lavorati: i tabacchi lavorati non unionali, ai sensi della normativa doganale unionale; h) comandanti e capitani: rispettivamente, i conduttori di aeromobili e i conduttori di navi utilizzati per il trasporto di persone e cose; i) navi: le navi di qualsiasi specie, le barche, le draghe e ogni altro galleggiante atto a percorrere le acque per il trasporto di persone o di cose.
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In sintesi
Indice dei contenuti
Il sistema delle fonti in materia doganale: primato del diritto UE
L'articolo 1 del D.Lgs. 141/2024 svolge una funzione ordinamentale fondamentale: stabilisce la gerarchia delle fonti applicabili alla disciplina doganale e introduce le definizioni operative indispensabili per l'interpretazione dell'intero decreto. La norma si apre con un'affermazione netta: le fonti primarie della materia doganale sono i regolamenti dell'Unione europea. Questo riconoscimento non è meramente formale. Il diritto doganale è, nella sua ossatura strutturale, diritto UE direttamente applicabile: i regolamenti non necessitano di recepimento interno e prevalgono sulla legislazione nazionale in virtù del principio del primato stabilito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
Il Codice doganale dell'Unione, adottato con Reg. UE n. 952/2013, è il testo cardine: disciplina le procedure doganali, le dichiarazioni, l'accertamento del valore in dogana, le origini delle merci, i regimi doganali speciali, le garanzie e il contenzioso doganale su base unionale. Il regolamento delegato 2015/2446 e il regolamento di esecuzione 2015/2447 ne specificano le modalità applicative con un dettaglio tecnico elevatissimo, rilevante quotidianamente per spedizionieri doganali, operatori AEO e uffici doganali.
Il ruolo del D.Lgs. 141/2024: complementarietà e non sostituzione
Il D.Lgs. 141/2024 non sostituisce il CDU né si pone in concorrenza con esso. La sua funzione è complementare: disciplina i profili che il Codice doganale dell'Unione rimette agli Stati membri o che richiedono un'articolazione nazionale. Tra questi: la vigilanza doganale sul territorio nazionale, le sanzioni penali e amministrative per le violazioni doganali, i profili processuali del contenzioso tributario doganale, la rappresentanza doganale, lo sportello unico doganale, i regimi e le procedure speciali di rilevanza interna.
Il comma 2 dell'art. 1 chiarisce questa architettura in modo trasparente: le norme nazionali operano «per quanto non espressamente previsto» dai regolamenti UE. Si tratta di una clausola di sussidiarietà normativa che deve orientare l'interprete: in caso di lacuna apparente, occorre prima verificare se la risposta non si trovi già nel CDU o nei suoi regolamenti di attuazione, prima di fare ricorso al diritto interno.
Il diritto internazionale come fonte: convenzioni e accordi rilevanti
Il comma 2, lettera a), richiama il diritto internazionale «generale e pattizio». In materia doganale, questo ha un rilievo pratico significativo. Tra le fonti internazionali rilevanti vi sono la Convenzione di Kyoto riveduta (Convenzione internazionale per la semplificazione e l'armonizzazione dei regimi doganali), gli accordi di libero scambio conclusi dall'UE con Paesi terzi (che incidono sulla determinazione dell'origine preferenziale e sull'applicazione dei dazi convenzionali ridotti), nonché gli accordi bilaterali in materia di mutua assistenza amministrativa doganale. Per l'operatore import/export, questo livello normativo è rilevante soprattutto quando le merci transitano attraverso Paesi con cui l'UE ha accordi preferenziali.
Le definizioni operative: spazi doganali, circuito doganale e soggetti
Il comma 3 introduce un vocabolario tecnico-giuridico vincolante per l'applicazione del decreto. Le definizioni non sono mere glosse linguistiche: delimitano l'ambito spaziale e soggettivo entro cui si esercitano poteri e obblighi doganali.
Gli spazi doganali sono i locali e le aree su cui ADM esercita vigilanza e controllo, direttamente o tramite la Guardia di finanza. Il circuito doganale è invece il sottoinsieme degli spazi doganali destinato al compimento effettivo delle operazioni: sdoganamento, verifica delle merci, svincolo. Questa distinzione ha implicazioni pratiche per gli operatori: l'accesso al circuito doganale è regolato, e le operazioni compiute al suo interno hanno valenza formale ai fini dell'accertamento.
La definizione di «parte» comprende il dichiarante, il rappresentante doganale (diretto o indiretto), i soggetti obbligati e ogni altro soggetto interessato dalla normativa unionale. Si tratta di una nozione ampia, funzionale a includere nell'ambito di applicazione del decreto tutti i soggetti che, a vario titolo, interagiscono con l'amministrazione doganale: importatori, esportatori, spedizionieri, vettori, depositari di merci in custodia temporanea o in regime di deposito doganale.
Agenzia delle dogane e dei monopoli e Guardia di finanza: riparto di funzioni
Il decreto distingue chiaramente tra ADM e Guardia di finanza, entrambe menzionate come soggetti istituzionali con ruoli distinti ma complementari. ADM è l'autorità doganale in senso stretto: esercita le funzioni amministrative di accertamento, controllo, liquidazione e riscossione dei diritti doganali, rilascia autorizzazioni (AEO, regimi speciali, rappresentanza), gestisce il contenzioso amministrativo. La Guardia di finanza concorre alla vigilanza doganale, con poteri di polizia giudiziaria e tributaria, soprattutto per la prevenzione e repressione dei reati doganali (contrabbando) e delle frodi.
La menzione congiunta di entrambe le autorità già nell'articolo definitorio segnala che il decreto tiene conto di questa dualità istituzionale nell'organizzazione della vigilanza e del controllo sul territorio nazionale, come poi sarà sviluppato nelle disposizioni specifiche sulla vigilanza doganale (artt. 4 ss.).
Implicazioni pratiche per l'operatore economico
Per l'impresa import/export, lo spedizioniere doganale e il doganalista, la lettura dell'art. 1 offre una mappa delle fonti applicabili. Quando si affronta un problema operativo - la classificazione tariffaria di una merce, la contestazione di un accertamento, la richiesta di un regime sospensivo - occorre interrogarsi in sequenza: (1) il CDU e i suoi regolamenti di esecuzione forniscono già la risposta? (2) Se no, il D.Lgs. 141/2024 o altra norma nazionale specifica disciplina il punto? (3) Esiste un accordo internazionale (es. accordo preferenziale con il Paese di origine della merce) che incide sulla risposta?
Questa sequenza non è un esercizio teorico: nella prassi, frequenti controversie con ADM nascono dall'applicazione di una norma nazionale che il CDU non prevede o che va coordinata con esso. La conoscenza della gerarchia delle fonti consente di individuare il perimetro di legittimità degli atti amministrativi doganali e di costruire argomenti difensivi fondati.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Il D.Lgs. 141/2024 sostituisce il Codice doganale dell'Unione?
No. Il D.Lgs. 141/2024 è la disciplina nazionale complementare al Codice doganale dell'Unione (Reg. UE 952/2013), che rimane la fonte primaria e prevale in caso di conflitto. Il decreto nazionale disciplina i profili rimessi agli Stati membri (vigilanza, sanzioni, contenzioso, rappresentanza) e opera solo «per quanto non espressamente previsto» dai regolamenti UE.
Cosa si intende per «spazi doganali» e perché rilevano per l'operatore?
Gli spazi doganali sono i locali e le aree su cui ADM esercita vigilanza e controllo, direttamente o tramite la Guardia di finanza. Rientrarvi comporta l'assoggettamento al regime di sorveglianza doganale: l'operatore deve rispettare le regole di accesso, comunicazione e movimentazione delle merci stabilite da ADM.
Quali sono le norme di diritto internazionale rilevanti in materia doganale?
Le principali sono: la Convenzione di Kyoto riveduta (semplificazione doganale), gli accordi di libero scambio UE con Paesi terzi (origine preferenziale e dazi ridotti), gli accordi di mutua assistenza amministrativa doganale. Per l'operatore, gli accordi preferenziali sono i più rilevanti: determinano se le merci importate beneficiano di dazi agevolati o zero.
Chi è la «parte» ai sensi del decreto?
La nozione di «parte» comprende il dichiarante, il rappresentante doganale (diretto o indiretto), i soggetti obbligati e ogni altro soggetto interessato dalla normativa doganale unionale. In pratica: l'importatore, l'esportatore, lo spedizioniere doganale, il vettore e il depositario di merci in custodia temporanea o in regime di deposito doganale.
In caso di conflitto tra una norma nazionale del decreto e una disposizione del CDU, quale prevale?
Prevale sempre il CDU e i regolamenti UE, in virtù del principio del primato del diritto dell'Unione europea. La norma nazionale è applicabile solo in via sussidiaria, «per quanto non espressamente previsto» dai regolamenti UE. ADM non può emanare atti amministrativi che derogano al diritto UE direttamente applicabile.