Art. 29 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del
In vigore dal 30/06/2003
Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonchè anche del progettista per le opere subordinate a segnalazione certificata di inizio attività (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 6; decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146, art. 5- bis, convertito con modificazioni, in legge 21 giugno 1985, n. 298; decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, art. 4, comma 12, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109) (1) 1. Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonchè, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo. Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l’esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso. 2. Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d’opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa. Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all’incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente. In caso contrario il dirigente segnala al consiglio dell’ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall’albo professionale da tre mesi a due anni. 3. Per le opere realizzate dietro presentazione di segnalazione certificata di inizio attività (1), il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all’articolo 23, comma 1, l’amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari. Note: (1) Le parole “segnalazione certificata di inizio attività“ sono state sostituite alle precedenti “denuncia di inizio attività“ dall’art. 17, comma 2, DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164. CAPO II – SANZIONI
In sintesi
L’art. 29 del Testo Unico Edilizia disegna il sistema delle responsabilità in materia edilizia, individuando con precisione chi risponde di che cosa quando un’opera viene realizzata in difformità dal titolo o dalle norme. È una disposizione cardine: nei contenziosi edilizi è la prima norma da consultare per individuare le posizioni soggettive, le strategie difensive e i possibili scudi di responsabilità. La disciplina si fonda sul principio della responsabilità solidale tra i soggetti coinvolti nell’esecuzione, temperata da specifiche cause di esonero per il direttore dei lavori e da uno status particolare per il progettista che assevera SCIA.
I soggetti responsabili: titolare, committente, costruttore
Il comma 1 individua tre figure principali. Il titolare del permesso di costruire è il soggetto a cui è intestato il titolo: di norma il proprietario o l’avente titolo che ha presentato la domanda. Il committente è il soggetto che ha commissionato i lavori; spesso coincide con il titolare, ma può essere diverso (es. un usufruttuario o un superficiario). Il costruttore è l’impresa che materialmente realizza le opere, dotata di adeguati requisiti tecnici e organizzativi.
Tutti e tre rispondono, solidalmente, se non ne deriva diversa specificazione, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, alle modalità esecutive del permesso. Sono inoltre tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l’esecuzione in danno (cioè la demolizione coattiva da parte del Comune), salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso.
La posizione del direttore dei lavori
Il comma 2 disciplina la posizione del direttore dei lavori (DL), figura tecnica di assoluta centralità. Il DL non risponde se: 1) contesta agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso (escluse le varianti in corso d'opera, che hanno disciplina propria); 2) fornisce contestualmente al dirigente comunale una comunicazione motivata della violazione.
Si tratta di un meccanismo di esonero che il professionista deve conoscere alla perfezione. Quando il DL si accorge che il costruttore sta deviando dal progetto, non basta una contestazione verbale o una nota scritta al committente: occorre la doppia contestazione, agli altri soggetti e al Comune. Senza questa doppia comunicazione il DL rimane responsabile.
Nei casi più gravi, totale difformità o variazioni essenziali rispetto al permesso, il DL non basta più contestare: deve rinunciare all’incarico contestualmente alla comunicazione al dirigente. Se non rinuncia, il dirigente segnala al Consiglio dell’ordine professionale, che può applicare la sospensione dall’albo da tre mesi a due anni. È una sanzione disciplinare gravissima, che può compromettere la carriera professionale.
Il progettista nel regime SCIA
Il comma 3 introduce un regime particolare per il progettista che assevera la SCIA (in passato DIA). Questi assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 del codice penale. La conseguenza è importante: in caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione tecnica ex art. 23, comma 1, si applica l'art. 481 c.p. (falsità ideologica in certificati), con pena della reclusione fino a un anno o multa fino a 516 euro. L’amministrazione comunica inoltre la condotta al competente ordine professionale per le sanzioni disciplinari.
Lo status di esercente pubblica necessità riconosce al progettista SCIA un ruolo quasi-pubblicistico: la sua asseverazione si sostituisce all’istruttoria del Comune, e il sistema della liberalizzazione regge solo se il professionista è personalmente responsabile della veridicità di quanto dichiara. È il principio cardine del «paradigma SCIA»: snellimento procedurale in cambio di responsabilizzazione del professionista.
Solidarietà passiva e prova liberatoria
La solidarietà tra titolare, committente e costruttore opera secondo i principi degli artt. 1292 e seguenti c.c. Ciascun coobbligato risponde per l’intero, salvo regresso interno. La «prova liberatoria» richiamata dal comma 1 («salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso») è interpretata in modo restrittivo dalla giurisprudenza: occorre dimostrare l’estraneità causale rispetto alla condotta abusiva, non basta affermare di non sapere. Per il committente non professionista, la prova è particolarmente difficile: deve dimostrare di aver affidato l’opera a soggetti qualificati e di aver vigilato sull’esecuzione.
Coordinamento con la responsabilità penale
Le responsabilità ex art. 29 sono di carattere amministrativo (sanzioni pecuniarie, spese di demolizione). Si affiancano alle responsabilità penali ex art. 44 TUE per le violazioni più gravi (lottizzazione abusiva, opere in totale difformità). Sul piano penale la responsabilità è personale: ne rispondono i soggetti che hanno materialmente commesso o concorso nel reato (titolare, committente che abbia disposto l’abuso, costruttore che lo abbia materialmente realizzato, DL che non abbia adempiuto agli obblighi di vigilanza, progettista che abbia falsamente asseverato).
Caso pratico
Tizio (proprietario), Caio (impresa costruttrice) e Sempronio (direttore dei lavori) realizzano un edificio sulla base di un permesso di costruire intestato a Tizio. Durante i lavori Caio aumenta la cubatura del 10% rispetto al progetto, realizzando una variazione essenziale ex art. 32 TUE. Sempronio si accorge dell’abuso ma si limita a rimproverare Caio, senza inviare comunicazione scritta al dirigente comunale né rinunciare all’incarico. Quando il Comune accerta l’abuso: Tizio risponde come titolare; Caio come costruttore; Sempronio non può invocare l’esonero del comma 2 (mancano sia la contestazione formale al Comune sia la rinuncia all’incarico, obbligatoria nei casi di variazione essenziale) e risponde solidalmente, oltre a essere segnalato all’Ordine degli Architetti per la sanzione disciplinare. Tutti e tre devono pagare la sanzione pecuniaria e, in caso di esecuzione in danno, le spese di demolizione, salva la possibilità di regresso interno secondo le rispettive quote di responsabilità.
Domande frequenti
Chi risponde dell’abuso edilizio?
L’art. 29 individua quattro categorie di responsabili. Titolare del permesso di costruire, committente e costruttore rispondono solidalmente della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano e alle modalità esecutive del titolo, oltre che al pagamento delle sanzioni pecuniarie e delle spese di demolizione. Il direttore dei lavori risponde, salvo aver attivato la procedura di esonero. Il progettista che assevera la SCIA risponde penalmente come esercente di pubblica necessità in caso di dichiarazioni non veritiere.
Come può il direttore dei lavori sottrarsi alla responsabilità?
Il comma 2 dell’art. 29 prevede una procedura precisa: il DL deve a) contestare agli altri soggetti (committente, costruttore, titolare) la violazione delle prescrizioni del permesso, e b) inviare contemporaneamente al dirigente comunale una comunicazione motivata della violazione. Nei casi più gravi di totale difformità o variazione essenziale, deve inoltre rinunciare all’incarico contestualmente alla comunicazione. Se non rinuncia, il dirigente segnala all’Ordine professionale, che può applicare la sospensione dall’albo da 3 mesi a 2 anni.
Cosa significa che il progettista SCIA è esercente di pubblica necessità?
Il comma 3 dell’art. 29 attribuisce al progettista che assevera la SCIA la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 c.p. Significa che la sua asseverazione si sostituisce all’istruttoria pubblica e che, in caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione tecnica ex art. 23, comma 1, scatta l’art. 481 c.p. (falsità ideologica in certificati), punibile con reclusione fino a un anno o multa fino a 516 euro. L’amministrazione comunica inoltre il fatto all’Ordine professionale per le sanzioni disciplinari.
Il committente non professionista può salvarsi dimostrando di non sapere?
Difficile. La prova liberatoria del comma 1 («salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso») è interpretata in modo restrittivo dalla giurisprudenza: occorre dimostrare l’estraneità causale rispetto alla condotta abusiva, non l’ignoranza soggettiva. Il committente deve provare di aver affidato l’opera a soggetti qualificati, di aver controllato il rispetto del progetto, di non aver dato istruzioni divergenti. La mera affermazione di buona fede o di ignoranza tecnica non è sufficiente per andare esente da responsabilità.
Le responsabilità dell’art. 29 sono cumulative con quelle penali?
Sì, sono cumulative ma distinte. L’art. 29 disciplina le responsabilità amministrative (sanzioni pecuniarie, spese di demolizione, sospensione disciplinare per il DL). Si affiancano le responsabilità penali ex art. 44 TUE (per le violazioni più gravi: lottizzazione abusiva, opere in assenza o totale difformità, opere in zone vincolate) e ex art. 481 c.p. (per il progettista SCIA che falsamente asseveri). Sul piano penale la responsabilità è personale e va accertata caso per caso, mentre quella amministrativa è solidale tra titolare, committente e costruttore.