Art. 23 Codice del Processo Amministrativo — Difesa personale delle parti

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 23 del codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) introduce una deroga rilevante alla regola generale del patrocinio obbligatorio sancita dall'art. 22 c.p.a. Nelle materie tassativamente indicate, le parti possono stare in giudizio personalmente, senza l'assistenza di un avvocato. La norma si inserisce nel Titolo II della Parte II del codice, dedicato alle parti e ai difensori, e va letta come espressione del principio costituzionale di effettività della tutela giurisdizionale: in determinati ambiti, l'imposizione della difesa tecnica obbligatoria si tradurrebbe in un ostacolo irragionevole all'accesso alla giustizia, in contrasto con l'art. 24 Cost.

Le tre categorie di materie individuate dalla norma condividono alcune caratteristiche comuni: i procedimenti tendono ad avere un oggetto circoscritto e definito, le questioni giuridiche sono per lo più di immediata comprensione anche per il profano, e l'interesse coinvolto tocca situazioni soggettive fondamentali — il diritto all'informazione amministrativa, il diritto di voto, la libertà di circolazione — per le quali l'accesso alla giustizia non può essere filtrato dal costo del patrocinio professionale.

Accesso e trasparenza amministrativa

La prima categoria riguarda i giudizi in materia di accesso e trasparenza amministrativa. Il riferimento copre il ricorso avverso il diniego di accesso ai documenti amministrativi ex l. 241/1990 (art. 116 c.p.a.), il ricorso avverso il diniego di accesso civico previsto dal d.lgs. 33/2013 (accesso civico semplice e generalizzato), e ogni controversia relativa alla trasparenza dei dati pubblici.

Il giudizio in materia di accesso ha carattere camerale e si svolge con rito abbreviato (art. 116 c.p.a.): il TAR decide entro trenta giorni dall'udienza in camera di consiglio, con sentenza in forma semplificata. La celerità del rito e la limitatezza dell'oggetto — il giudice valuta se il diniego è legittimo o meno, senza dover sindacare questioni di legittimità sostanziale complesse — giustificano la possibilità di difesa personale. Tuttavia, anche in questi giudizi, qualora la controversia coinvolga interessi di terzi controinteressati o questioni di riservatezza e segreto di Stato, la presenza di un avvocato può rivelarsi strategicamente consigliabile.

Materia elettorale

La seconda categoria riguarda i giudizi in materia elettorale. Il processo elettorale amministrativo, regolato dagli artt. 126-131 c.p.a., comprende i ricorsi contro le operazioni elettorali per l'elezione di organi comunali, provinciali, regionali e per le elezioni europee, nonché le controversie relative alle liste elettorali. Il rito è urgentissimo: i termini sono ridottissimi (anche di poche ore in talune fasi), il giudice decide in camera di consiglio con estrema celerità.

La possibilità di difesa personale nella materia elettorale risponde a un'esigenza di partecipazione democratica diretta: l'elettore o il candidato che ritenga lesi i propri diritti in una consultazione elettorale deve poter accedere al giudice con immediatezza, senza l'intermediazione obbligatoria di un professionista. Questa scelta del legislatore, però, non va sopravvalutata sul piano pratico: i termini brevissimi, le forme processuali rigorose e la complessità del contenzioso sulle operazioni elettorali (ammissione di liste, voto contestato, attribuzioni di seggi) rendono di fatto la difesa tecnica quasi indispensabile per ottenere tutela effettiva.

Libera circolazione dei cittadini UE

La terza categoria riguarda i giudizi relativi al diritto dei cittadini dell'Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Il riferimento normativo di sfondo è la direttiva 2004/38/CE, recepita in Italia con il d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30. Le controversie tipiche riguardano provvedimenti di espulsione, allontanamento o diniego di ingresso adottati nei confronti di cittadini comunitari o dei loro familiari.

La scelta di esentare questi giudizi dall'obbligo di patrocinio riflette la sensibilità del legislatore verso i diritti fondamentali di circolazione e soggiorno riconosciuti dall'ordinamento europeo. Il ricorrente che subisce un provvedimento di allontanamento deve poter accedere al giudice anche senza le risorse per pagare un avvocato, in coerenza con il principio di equivalenza e di effettività del diritto UE.

Profili pratici

La deroga dell'art. 23 è facoltativa: la parte può sempre scegliere di farsi assistere da un avvocato anche nelle materie in cui è ammessa la difesa personale. Chi decide di agire personalmente deve essere consapevole che le regole processuali rimangono immutate: i termini di decadenza per la proposizione del ricorso, le modalità di notifica, le forme degli atti processuali e i requisiti del ricorso ex art. 40 c.p.a. si applicano integralmente, senza attenuazioni per la condizione di non professionista. L'errore procedurale della parte che agisce senza difensore non è sanabile e produce gli stessi effetti che produrrebbe se commesso da un avvocato. Pertanto, la scelta di avvalersi della difesa personale deve essere ponderata in concreto, valutando la reale semplicità della questione e la propria capacità di gestire le forme processuali.