Art. 62 Codice del Processo Amministrativo – Appello cautelare

Ratio e collocazione nel sistema delle impugnazioni cautelari

L'art. 62 del codice del processo amministrativo disciplina l'appello cautelare, ossia il rimedio per contestare le ordinanze cautelari del tribunale amministrativo regionale innanzi al Consiglio di Stato. La norma si inserisce nella struttura a doppio grado della giurisdizione amministrativa, garantendo che anche le decisioni cautelari - le quali producono effetti immediati e spesso di grande rilevanza pratica - siano sottoposte al controllo del giudice di secondo grado. L'appello cautelare non è una novità introdotta dal codice del 2010: era già previsto in precedenza, ma l'art. 62 ne sistematizza il regime in modo organico, coordinandolo con le disposizioni sul procedimento cautelare di primo grado (artt. 55-61) e con quelle generali sull'appello (artt. 91-105 c.p.a.).

Termini e procedimento

Il comma 1 stabilisce che l'appello cautelare deve essere proposto entro trenta giorni dalla notificazione dell'ordinanza impugnata, oppure entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione se la notificazione non è avvenuta. Si tratta di termini perentori, la cui inosservanza determina l'inammissibilità dell'appello. I termini sono più brevi di quelli previsti per l'appello nel merito, in coerenza con la natura urgente della materia cautelare. L'appello deve essere depositato nel termine di cui all'art. 45 c.p.a. (dieci giorni dalla notificazione). La decisione avviene in camera di consiglio con ordinanza: il Consiglio di Stato non fissa un'udienza pubblica, ma tratta la questione nell'ambito della camera di consiglio, con modalità analoghe a quelle del procedimento cautelare di primo grado. Si applicano le disposizioni dell'art. 55, commi 2 e da 5 a 10, e dell'art. 56 c.p.a., il che significa che il Consiglio di Stato può sia decidere collegialmente sia adottare misure presidenziali in caso di estrema urgenza.

Effetti dell'ordinanza di accoglimento

Il comma 3 regola un passaggio procedurale di rilievo pratico: l'ordinanza del Consiglio di Stato che accoglie l'appello cautelare e dispone misure cautelari viene trasmessa dalla segreteria al primo giudice. La trasmissione rileva anche ai fini dell'art. 55, comma 11, c.p.a., che riguarda l'efficacia delle misure cautelari nel prosieguo del giudizio di merito davanti al TAR. In sostanza, il giudice di primo grado viene informato dell'esito dell'appello cautelare e dell'adozione di misure da parte del Consiglio di Stato, così da poterne tener conto nella gestione del procedimento principale.

Rilevabilità d'ufficio di vizi processuali di primo grado

Il comma 4 attribuisce al Consiglio di Stato, nel giudizio di appello cautelare, il potere di rilevare d'ufficio la violazione di specifiche norme processuali commesse dal TAR. Le disposizioni richiamate sono: l'art. 10, comma 2 (casi di astensione del giudice); l'art. 13 (competenza territoriale per territorio); l'art. 14 (competenza funzionale del TAR Lazio per alcune materie); l'art. 15, comma 2 (competenza per connessione); l'art. 42, comma 4 (deposito di documenti); l'art. 55, comma 13 (irricevibilità del ricorso per tardività notoria). La scelta di consentire la rilevazione d'ufficio è espressione del principio secondo cui taluni vizi processuali, particolarmente gravi, non possono essere sanati dal silenzio delle parti o dall'inerzia del giudice di primo grado. Ove rilevi la violazione degli artt. 13, 14, 15 comma 2, 42 comma 4 o 55 comma 13, il giudice di appello cautelare deve sottoporre la questione al contraddittorio delle parti ai sensi dell'art. 73, comma 3, e regolare d'ufficio la competenza ai sensi dell'art. 16, comma 3. Quando il TAR adito sia incompetente, il Consiglio di Stato, con la stessa ordinanza, annulla le misure cautelari emesse dal giudice incompetente e indica il giudice competente. Per la definizione della fase cautelare si applica l'art. 15, comma 8, che disciplina la prosecuzione del giudizio davanti al giudice competente.

Profili pratici e coordinamento con l'appello di merito

L'appello cautelare ha natura autonoma rispetto all'appello di merito: viene proposto contro l'ordinanza, non contro la sentenza, e la sua proposizione non interferisce con il prosieguo del giudizio di merito davanti al TAR. La parte che ha subito il rigetto della domanda cautelare può appellare al Consiglio di Stato e contestualmente proseguire il giudizio di merito davanti al TAR; analogamente, chi ha ottenuto la misura può vederla impugnata in appello dall'amministrazione mentre il giudizio di merito procede in parallelo. Dal punto di vista strategico, il difensore deve valutare attentamente se l'appello cautelare sia utile: se il TAR ha pronunciato nel merito con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a., l'appello sarà necessariamente un appello ordinario, non un appello cautelare. Se invece l'ordinanza cautelare è meramente interlocutoria e il giudizio di merito è ancora pendente, l'appello cautelare è il rimedio appropriato per ottenere una diversa misura cautelare in tempi rapidi. L'istituto si raccorda anche con i riti speciali: nell'ambito del rito appalti (art. 120 c.p.a.), l'appello cautelare assume particolare rilevanza per la rapidità con cui le misure cautelari possono influenzare l'esecuzione dei contratti pubblici.