Art. 35 Codice del Processo Amministrativo — Pronunce di rito

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 35 è collocato nel Titolo IV del Libro I del c.p.a., dedicato alle pronunce giurisdizionali, e disciplina le cosiddette pronunce di rito: quelle con cui il giudice non decide nel merito la controversia, ma chiude il giudizio per ragioni processuali. La norma ha una funzione sistematica fondamentale: cataloga in modo esaustivo le ipotesi in cui il giudice non può o non deve pronunciarsi sul merito, e distingue con precisione tra irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità ed estinzione.

La distinzione non è meramente nominalistica: ciascuna pronuncia ha presupposti diversi, produce effetti diversi sul giudicato, e si ricollega a vizi di diversa natura. Il fatto che tutte possano essere pronunciate «anche d'ufficio» riflette la natura pubblicistica dei presupposti processuali nel processo amministrativo, che il giudice è tenuto a verificare d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio.

L'irricevibilità per tardività

La dichiarazione di irricevibilità (comma 1, lett. a) consegue all'accertamento della tardività della notificazione o del deposito del ricorso. Il processo amministrativo è caratterizzato da termini di decadenza particolarmente brevi: il termine ordinario per proporre ricorso contro gli atti amministrativi è di sessanta giorni dalla comunicazione o pubblicazione dell'atto (art. 29 c.p.a.), ridotto a trenta giorni per molti riti speciali (es. art. 120 c.p.a. per gli appalti).

L'irricevibilità sancisce la definitiva perdita del diritto di proporre l'azione: a differenza dell'inammissibilità (che talvolta può essere sanata) o dell'improcedibilità (sopravvenuta), la tardività del ricorso è un vizio originario e insanabile. L'accertamento della tardività deve riguardare sia la notificazione (primo atto processuale) che il deposito (secondo atto necessario per la costituzione in giudizio); entrambi devono rispettare i termini di legge, pena l'irricevibilità per il vizio corrispondente.

L'inammissibilità per difetto di interesse o vizi originari

La dichiarazione di inammissibilità (comma 1, lett. b) ricorre quando è carente l'interesse a ricorrere o sussistono altre ragioni ostative a una pronuncia sul merito. L'interesse a ricorrere è uno dei presupposti processuali fondamentali del processo amministrativo: deve essere personale, diretto, attuale e concreto. La sua carenza originaria — presente al momento della proposizione del ricorso — determina l'inammissibilità.

Le «altre ragioni ostative» a una pronuncia sul merito costituiscono una formula aperta che comprende: la difettosa legittimazione ad agire, la carenza di interesse legittimo o diritto soggettivo tutelabile, la mancanza di atti impugnabili, la litispendenza, la cosa giudicata, il difetto di giurisdizione (che tecnicamente porta a una pronuncia declinatoria, ma è talvolta ricondotto alla categoria dell'inammissibilità nella prassi). L'inammissibilità è dunque la categoria residuale per tutti i vizi processuali originari che non siano la tardività.

L'improcedibilità per vizi sopravvenuti

La dichiarazione di improcedibilità (comma 1, lett. c) si differenzia dall'inammissibilità per il momento in cui il vizio si manifesta: non è originario, ma sopravviene nel corso del giudizio. Le ipotesi tipiche sono: il sopravvenuto difetto di interesse delle parti alla decisione (ad esempio perché l'amministrazione ha adottato il provvedimento richiesto o ha annullato in autotutela l'atto impugnato); la mancata integrazione del contraddittorio nel termine perentorio assegnato dal giudice ai sensi dell'art. 27; altre ragioni ostative sopravvenute che impediscano la pronuncia nel merito.

Il sopravvenuto difetto di interesse — la fattispecie più frequente — si verifica quando, nel corso del giudizio, vengono meno le condizioni che giustificavano la tutela richiesta. Può dipendere da comportamenti dell'amministrazione (ritiro dell'atto, adempimento spontaneo) o del ricorrente (acquiescenza, rinuncia implicita). In questi casi il giudice non può pronunciarsi nel merito non essendovi più una posizione da tutelare, e la dichiarazione di improcedibilità chiude il giudizio senza efficacia di giudicato sul merito della controversia.

L'estinzione del giudizio

Il comma 2 disciplina le ipotesi di estinzione del giudizio: mancata prosecuzione o riassunzione nel termine perentorio (lett. a), perenzione (lett. b) e rinuncia (lett. c). La perenzione è un istituto tipico del processo amministrativo, che non ha equivalente nel rito civile: il giudizio si estingue per mancata istanza di fissazione dell'udienza nel termine previsto dalla legge, quale sanzione per l'inerzia prolungata delle parti. La perenzione sanziona il disinteresse sostanziale del ricorrente alla decisione, alleggerendo il carico dei ricorsi pendenti.

La rinuncia al ricorso è l'atto con cui il ricorrente dismette volontariamente l'azione: produce l'estinzione del giudizio e, se accettata dalla controparte, ha efficacia preclusiva anche nei confronti dei terzi. La mancata prosecuzione o riassunzione riguarda le ipotesi in cui il giudizio si è interrotto (art. 80 c.p.a.) e il ricorrente non provvede alla riassunzione nel termine perentorio fissato.

Profili pratici

La corretta distinzione tra le varie pronunce di rito ha riflessi pratici significativi. La declaratoria di irricevibilità per tardività ha effetti preclusivi definitivi; quella di inammissibilità non sempre preclude la riproposizione dell'azione qualora il vizio sia sanabile (ad esempio, introducendo una nuova istanza all'amministrazione). La declaratoria di improcedibilità — non avendo efficacia di giudicato sul merito — lascia in linea teorica le parti libere di riproporre l'azione ove le condizioni tornino a ricorrere. L'estinzione per perenzione non determina rinuncia implicita al diritto sostanziale: il ricorrente può riproporre il ricorso se il termine per impugnare non è nel frattempo scaduto.