Art. 18 Codice del Processo Amministrativo — Ricusazione

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'art. 18 del codice del processo amministrativo disciplina la ricusazione del giudice amministrativo, completando il sistema di garanzie di imparzialità e terzietà avviato dall'art. 17 sull'astensione. Mentre l'astensione è un atto spontaneo del giudice, la ricusazione è un rimedio a iniziativa di parte: consente al ricorrente, al resistente o ai controinteressati di domandare la sostituzione di uno o più componenti del collegio giudicante quando ricorrono le cause di incompatibilità previste dalla legge. Il fondamento costituzionale è rinvenibile negli artt. 24, 111 e 113 Cost., che garantiscono rispettivamente il diritto di difesa, il giusto processo davanti a un giudice terzo e imparziale, e la tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della pubblica amministrazione. Il richiamo all'art. 6 CEDU rafforza il quadro: la Corte europea dei diritti dell'uomo ha elaborato nel tempo un'articolata nozione di «tribunale indipendente e imparziale», basata sia sul criterio soggettivo (assenza di pregiudizi personali del giudice) sia sul criterio oggettivo (assenza di apparenze di parzialità).

Cause di ricusazione: rinvio al codice di procedura civile

Il comma 1 rinvia alle cause di ricusazione previste dal codice di procedura civile, che le elenca all'art. 52 c.p.c.: coincidono in larga misura con le cause di astensione obbligatoria dell'art. 51, con alcune differenze. In particolare, non costituisce causa di ricusazione la mera «grave ragione di convenienza» che legittima l'astensione facoltativa: la ricusazione opera solo in presenza di incompatibilità tipizzate. Nel contesto del processo amministrativo, le cause di ricusazione più frequentemente invocate riguardano situazioni di interesse diretto del giudice nella controversia, legami di parentela o affinità con le parti o i loro difensori, o pregresse partecipazioni del giudice alla medesima vicenda amministrativa in veste di consulente o componente di organo collegiale. La parte che ricusa deve essere in grado di dimostrare, almeno in via sommaria, la sussistenza della causa invocata: affermazioni generiche o meramente tattiche non sono sufficienti.

Modalità e termini di proposizione

Il comma 2 distingue due modalità di proposizione in funzione del momento in cui la parte viene a conoscenza della composizione del collegio. Se i magistrati che devono prendere parte all'udienza sono già noti — ad esempio perché comunicati dalla segreteria — la domanda deve essere proposta al presidente almeno tre giorni prima dell'udienza. Il termine di tre giorni è posto a tutela sia dell'organizzazione del tribunale — che deve provvedere alla sostituzione del magistrato — sia della parte ricusata, che ha diritto a essere sentita prima della decisione. Se invece la composizione del collegio non è nota in anticipo, la ricusazione può essere proposta oralmente all'udienza, prima che inizi la discussione: la proposizione dopo l'inizio della trattazione sarebbe intempestiva. Il comma 3 impone che la domanda indichi i motivi della ricusazione e i mezzi di prova a suo sostegno, e sia firmata dalla parte personalmente o dall'avvocato munito di procura speciale. Il requisito della procura speciale eleva il livello di consapevolezza richiesto all'istante, scoraggiando ricusazioni strumentali.

La prosecuzione del giudizio e la decisione definitiva

I commi 4 e 5 disciplinano la fase procedimentale successiva alla proposizione dell'istanza. Il comma 4 attribuisce al collegio investito della controversia il potere di disporre la prosecuzione del giudizio in via sommaria: se, a un primo esame, l'istanza appare inammissibile (per difetto di forma, intempestività o carenza di legittimazione) o manifestamente infondata (per l'insussistenza ictu oculi di qualsiasi causa di incompatibilità), il giudice può proseguire senza attendere la decisione definitiva. Questa facoltà risponde all'esigenza di tutelare il processo dall'abuso della ricusazione come strumento dilatorio: un'istanza palesemente strumentale non può bloccare il corso del giudizio. La decisione definitiva è invece rimessa a un collegio diverso da quello che ha trattato il merito, previo intervento sostitutivo del magistrato ricusato, e deve essere adottata entro trenta giorni dalla proposizione dell'istanza. Il comma 5 impone che il magistrato ricusato venga sentito prima della decisione: si tratta di un'elementare garanzia del contraddittorio a favore dello stesso giudice, che ha il diritto di illustrare la propria posizione e discolparsi da eventuali addebiti infondati.

Sanzioni, nullità degli atti e salvezza degli atti anteriori

I commi da 6 a 8 regolano le conseguenze processuali. Il comma 6 introduce una regola di inricusabilità dei componenti del collegio chiamato a decidere sulla ricusazione stessa: si evita così una regressione ad libitum, in cui ogni decisione sulla ricusazione potrebbe a sua volta essere oggetto di una nuova ricusazione. Il comma 7 disciplina la decisione di rigetto o inammissibilità: il giudice provvede sulle spese e può condannare la parte a una sanzione pecuniaria non superiore a cinquecento euro, qualora l'istanza risulti pretestuosa. La sanzione — di importo modesto ma simbolicamente significativo — persegue una funzione deterrente contro l'abuso processuale. Il comma 8 enuncia la regola fondamentale in merito agli effetti temporali: la ricusazione non ha effetto sugli atti anteriori alla sua proposizione, i quali restano validi. Se invece il collegio ha disposto la prosecuzione del giudizio ai sensi del comma 4 e il magistrato ricusato ha partecipato ad atti in quella fase, tali atti sono annullati in caso di accoglimento dell'istanza. La distinzione è cruciale: solo gli atti compiuti in pendenza dell'istanza di ricusazione — non quelli anteriori — sono esposti al rischio di nullità.