Art. 11 Codice del Processo Amministrativo — Decisione sulle questioni di giurisdizione

Commento

Ratio e collocazione sistematica

L'articolo 11 del Codice del processo amministrativo costituisce la norma centrale del sistema di regolazione dei conflitti di giurisdizione nel processo amministrativo. Essa dà attuazione al principio della translatio iudicii — recepito nel nostro ordinamento in seguito all'intervento della Corte Costituzionale sulla disciplina del codice di procedura civile e poi codificato nell'art. 59 della L. 69/2009 — che vieta la perdita degli effetti della domanda giudiziale quando la controversia è proposta a un giudice privo di giurisdizione. Prima dell'introduzione di questo meccanismo, l'errore sulla giurisdizione comportava la necessità di riproporre integralmente la domanda dinanzi al giudice competente, con il rischio di perdere i termini di impugnazione, le preclusioni maturate a favore del ricorrente e persino la prescrizione del diritto. L'art. 11 risolve questo problema garantendo la continuità della tutela attraverso un sistema articolato di conservazione degli effetti e di rimessione in termini. La norma si raccorda strettamente con l'art. 9 (rilevazione del difetto di giurisdizione), l'art. 10 (regolamento preventivo) e con l'art. 24 Cost. (diritto di difesa) che vieta che l'esercizio della giustizia si risolva in un danno per chi ha agito in buona fede.

L'obbligo di indicazione del giudice competente

Il primo comma impone al giudice amministrativo che declina la propria giurisdizione di indicare, se esistente, il giudice nazionale fornito di giurisdizione. Questo obbligo è innovativo rispetto al sistema previgente: il giudice non si limita a dichiarare il proprio difetto di giurisdizione, ma svolge un ruolo attivo di orientamento delle parti verso il giudice competente. L'indicazione non è vincolante per le parti né per il giudice indicato, ma produce effetti pratici rilevanti perché, come si vedrà, la conservazione degli effetti della domanda è condizionata alla riproposizione del giudizio «innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione». L'obbligo di indicazione presuppone che esista un giudice nazionale fornito di giurisdizione: qualora la controversia non rientri nella giurisdizione di alcun giudice nazionale (es. controversie devolute alla giurisdizione di un organo internazionale), l'obbligo non si applica. Nella pratica, i casi più frequenti riguardano il confine tra giurisdizione amministrativa e ordinaria (es. controversie sul rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato) e quello tra giurisdizione amministrativa e contabile.

La translatio iudicii e la conservazione degli effetti

Il secondo comma disciplina il cuore del meccanismo della translatio iudicii in caso di declinazione da parte del giudice amministrativo. Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore di un altro giudice nazionale, o viceversa, «ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda» a condizione che il processo sia riproposto dinanzi al giudice indicato entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia che declina la giurisdizione. La locuzione «effetti processuali e sostanziali» è di grande rilevanza: gli effetti processuali includono la litispendenza, l'interruzione della prescrizione, la salvaguardia dei termini di impugnazione; gli effetti sostanziali comprendono le conseguenze giuridiche che la legge ricollega alla proposizione della domanda (es. decorrenza degli interessi, messa in mora). La formula «ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute» chiarisce che la translatio non rimette in discussione le preclusioni già maturate nel giudizio originario: se una parte era già decaduta da un termine nel giudizio dinanzi al giudice privo di giurisdizione, tale decadenza non viene superata per il solo fatto del trasferimento al giudice competente, salvo la rimessione in termini per errore scusabile di cui al quinto comma.

La translatio dalla Cassazione e il conflitto di giurisdizione

Il terzo e quarto comma regolano due fattispecie speculari. Il terzo comma riguarda il caso in cui il giudizio sia riproposto tempestivamente dinanzi al giudice amministrativo: in questa ipotesi, il giudice amministrativo, alla prima udienza, può sollevare anche d'ufficio il conflitto di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite, evitando così che il processo riprenda dinanzi a un giudice che ritiene a sua volta di non avere giurisdizione. Il quarto comma disciplina il caso inverso: quando sono le Sezioni Unite della Cassazione, investite della questione di giurisdizione, ad attribuire la giurisdizione al giudice amministrativo, gli effetti della domanda originariamente proposta dinanzi a un altro giudice sono conservati se il giudizio è riproposto dalla parte interessata nel termine di tre mesi dalla pubblicazione (non dal passaggio in giudicato, si noti) della decisione delle Sezioni Unite. La differenza di dies a quo rispetto al secondo comma — pubblicazione anziché passaggio in giudicato — si giustifica con il fatto che le decisioni delle Sezioni Unite in materia di giurisdizione hanno autorità vincolante sin dalla pubblicazione e non sono ulteriormente impugnabili sul punto di giurisdizione.

Rimessione in termini, prove e misure cautelari nel giudizio riproposto

I commi quinto, sesto e settimo completano la disciplina con tre previsioni di particolare rilievo pratico. Il quinto comma consente al giudice del giudizio riproposto di concedere la rimessione in termini per errore scusabile riguardo alle preclusioni e decadenze intervenute nel giudizio originario: si tratta di un potere discrezionale, non di un automatismo, e richiede che ricorrano i presupposti dell'errore scusabile — tipicamente la non manifesta irragionevolezza dell'errore sulla giurisdizione. Il sesto comma stabilisce che le prove raccolte nel processo dinanzi al giudice privo di giurisdizione «possono essere valutate come argomenti di prova» nel giudizio riproposto: non hanno quindi valore di prove piene, ma possono essere utilizzate come elementi di valutazione discrezionale del giudice. Il settimo comma prevede che le misure cautelari adottate dal giudice poi dichiaratosi privo di giurisdizione «perdono la loro efficacia trenta giorni dopo la pubblicazione del provvedimento che dichiara il difetto di giurisdizione»: durante questo periodo le misure restano efficaci, consentendo alle parti di adire il giudice competente e riproporre le domande cautelari senza che si verifichi un vuoto di tutela urgente. Questo raccordo con la tutela cautelare è coerente con il principio di effettività della tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. e con l'art. 1 c.p.a. che ne fa principio generale del processo amministrativo.