Art. 35 Codice della Navigazione — Esclusione di zone dal demanio marittimo

Commento

Natura giuridica della sdemanializzazione

L'art. 35 del Codice della navigazione regola la cosiddetta sdemanializzazione espressa delle zone del demanio marittimo che abbiano perduto la loro idoneità ai pubblici usi del mare. La sdemanializzazione è il fenomeno inverso rispetto all'incorporazione demaniale: mentre l'art. 33 consente di attrarre beni privati nel demanio marittimo, l'art. 35 permette di espellere dal demanio aree che non rivestano più interesse marittimo pubblico. Sul piano teorico, il codice recepisce la distinzione tra demanio necessario — che per natura appartiene allo Stato e non può essere sdemanializzato per atto umano, come il mare e il lido (art. 822 c.c.) — e demanio accidentale o contingente, che comprende le zone acquisite storicamente al demanio marittimo ma non necessariamente connaturate a quel regime. L'art. 35 opera proprio su quest'ultima categoria: zone che, pur incluse nel demanio, non svolgono più alcuna funzione marittima e per le quali la permanenza nel regime pubblico non è giustificata.

Il giudizio tecnico del capo del compartimento marittimo

Il meccanismo procedimentale si apre con la valutazione del capo del compartimento marittimo, organo periferico dell'amministrazione marittima con competenza territoriale sulla fascia costiera. Questo soggetto deve accertare che la zona demaniale non sia «utilizzabile per pubblici usi del mare»: il giudizio ha natura tecnico-discrezionale e deve fondarsi su elementi oggettivi quali la conformazione morfologica dell'area, la distanza dal mare, la presenza di ostacoli fisici, l'eventuale interramento, o la collocazione in contesti già urbanizzati che rendano incompatibile qualsiasi uso marittimo. La valutazione non è vincolata a parametri quantitativi predeterminati, il che impone un onere motivazionale rafforzato, tanto più che l'atto finale avrà effetti permanenti e difficilmente reversibili sulla destinazione del bene.

Il decreto ministeriale interministeriale

La decisione definitiva di esclusione compete al Ministro per le comunicazioni (oggi Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) di concerto con il Ministro per le finanze, con un meccanismo identico a quello previsto per l'ampliamento ex art. 33. Il concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze si giustifica con le implicazioni patrimoniali dell'atto: l'esclusione dal demanio trasferisce il bene al patrimonio statale disponibile, modificando la consistenza del patrimonio pubblico. A differenza della destinazione alternativa ex art. 34, che è temporanea e reversibile, il decreto ex art. 35 produce effetti permanenti e definitivi: la zona fuoriesce dall'alveo del demanio marittimo e può essere alienata, locata o altrimenti gestita secondo le regole del patrimonio disponibile dello Stato.

Effetti dell'esclusione e coordinamento con l'art. 829 c.c.

L'art. 829 del codice civile stabilisce che i beni del demanio pubblico cessano di far parte del demanio quando sono posti fuori commercio nei modi stabiliti dalla legge. Il decreto ex art. 35 del codice della navigazione costituisce appunto l'atto normativo speciale che dà attuazione a questa previsione per il demanio marittimo accidentale. Una volta emanato il decreto, la zona segue il regime del patrimonio indisponibile o disponibile dello Stato: se destinata a un uso pubblico diverso da quello marittimo diventa patrimonio indisponibile; se non destinata ad alcuna funzione pubblica specifica, entra nel patrimonio disponibile alienabile. In entrambi i casi, il bene fuoriesce dal regime speciale di incommerciabilità, imprescrittibilità e inusucapibilità proprio del demanio (art. 823 c.c.).

Profili pratici e rischi di abuso

L'art. 35 è stato storicamente oggetto di attenzione critica da parte della dottrina e della giurisprudenza amministrativa per il rischio di utilizzi strumentali: la sdemanializzazione di zone costiere può aprire la strada alla privatizzazione di aree di pregio ambientale, con evidenti implicazioni urbanistiche e paesaggistiche. Per questo il decreto ministeriale deve essere coordinato con la disciplina del codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 42/2004), che sottopone le aree costiere a vincoli paesaggistici che sopravvivono alla sdemanializzazione. Anche i piani regolatori comunali e i piani paesaggistici regionali mantengono la loro efficacia sulle zone sdemanializzate, limitando le possibilità di utilizzo edificatorio. Va infine ricordato che la sdemanializzazione non opera automaticamente per il mero non utilizzo: è necessario un atto formale espresso, poiché l'abbandono di fatto non produce la perdita del carattere demaniale.