Art. 72 Codice del Processo Amministrativo — Priorità nella trattazione dei ricorsi vertenti su un’unica questione

Commento

Ratio e inquadramento

L'art. 72 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) introduce un meccanismo di accelerazione processuale riservato alle controversie in cui la dimensione fattuale non è controversa e occorre risolvere esclusivamente una questione di diritto. La norma riflette una scelta di pragmatismo legislativo: quando le parti sono d'accordo sui fatti — e la loro concordanza non è fortuita ma è il frutto di un esplicito convergere — sarebbe controproducente assoggettare la causa ai tempi ordinari della trattazione, quando il giudice può invece concentrarsi immediatamente sulla questione giuridica e risolverla con priorità.

Il raccordo sistematico è con gli artt. 71, 71-bis e 74 c.p.a.: l'art. 72 si inserisce nel medesimo disegno deflativo, offrendo un percorso accelerato che, diversamente dall'art. 71-bis (che richiede l'istanza di prelievo), può essere attivato anche in assenza di un'espressa urgenza, purché sussistano i presupposti della questione unica e del consensus sui fatti.

I presupposti applicativi

Il comma 1 individua due presupposti cumulativi, entrambi necessari.

Il primo presupposto è che «al fine della decisione della controversia occorra risolvere una singola questione di diritto». Non è sufficiente che vi sia prevalenza di una questione giuridica sulle altre: deve trattarsi dell'unica questione rilevante, nel senso che la sua soluzione è decisiva per la definizione dell'intera controversia. Il legislatore precisa che questa condizione può essere raggiunta «anche a seguito di rinuncia a tutti i motivi o eccezioni»: le parti possono cioè rinunciare a motivi o eccezioni ulteriori, concentrando volutamente la controversia su un solo punto di diritto, per attivare il meccanismo della priorità. La rinuncia in questione è una rinuncia processuale parziale, che non implica la rinuncia al ricorso: la parte concentra la propria difesa su un solo argomento, abbandonando gli altri.

Il secondo presupposto è che «le parti concordino sui fatti di causa». Non è prevista una forma particolare per questa concordanza: può risultare dalle memorie, dai verbali di udienza o da un atto congiunto depositato nel fascicolo. L'accordo sui fatti non equivale ad ammissione di responsabilità o di illegittimità: le parti possono concordare sulla ricostruzione della sequenza fattuale pur discordando radicalmente sulla sua qualificazione giuridica e sulle conseguenze da trarne.

La verifica del collegio e il contropotere correttivo

Il comma 2 introduce un contropotere del collegio: se il giudice «rileva l'insussistenza dei presupposti di cui al comma 1», dispone con ordinanza che la trattazione della causa prosegua con le modalità ordinarie. Questa previsione è essenziale per evitare che le parti possano artificiosa­mente costruire un accordo sui fatti o una finta rinuncia a motivi con il solo scopo di ottenere la trattazione prioritaria, a danno delle altre cause in ruolo.

Il potere di verifica del collegio è dunque un potere di controllo sull'effettiva sussistenza dei presupposti. Il collegio non può negare la priorità per ragioni di mero carico di ruolo o di opportunità: deve verificare se davvero la controversia si riduca a una sola questione giuridica e se l'accordo sui fatti sia genuino e non simulato. Il provvedimento con cui si dispone la prosecuzione ordinaria è un'ordinanza non definitiva, impugnabile solo congiuntamente alla sentenza finale.

Rapporto con altri meccanismi di accelerazione

L'art. 72 si distingue dall'art. 72-bis c.p.a. (decisione dei ricorsi suscettibili di immediata definizione), che è attivato d'ufficio dal presidente quando i ricorsi siano suscettibili di definizione immediata, senza necessità di accordo delle parti sui fatti. La differenza è significativa: l'art. 72 richiede la collaborazione delle parti nel costruire il presupposto della questione unica, mentre l'art. 72-bis è un potere officioso che prescinde da tale accordo.

Va anche distinto dall'art. 71-bis, che richiede l'istanza di prelievo e la completezza dell'istruttoria, ma non postula necessariamente un accordo sui fatti. I due istituti possono, in astratto, concorrere nella stessa causa (una causa in cui vi sia stata istanza di prelievo, accordo sui fatti e questione unica), ma operano su presupposti parzialmente diversi e con procedure distinte.

Profili pratici e valore strategico per le parti

Dal punto di vista dell'avvocatura, l'art. 72 offre uno strumento di particolare interesse strategico nei contenziosi in cui le parti abbiano ragioni per preferire una rapida definizione della sola questione giuridica. Ciò accade frequentemente:

— nei ricorsi contro atti di pianificazione urbanistica, dove i fatti sono spesso documentati e non contestati, e la controversia si riduce alla corretta applicazione di norme tecniche o di pianificazione;

— nei ricorsi in materia di accesso ai documenti (L. 241/1990), dove la fattispecie concreta è quasi sempre chiara e la questione è esclusivamente giuridica (sussistenza del diritto di accesso, qualificazione del documento, prevalenza di interessi contrapposti);

— nei contenziosi su procedure concorsuali o di aggiudicazione, dove i fatti del procedimento sono documentati negli atti amministrativi e la parte contesta esclusivamente la loro qualificazione giuridica.

La strategia di rinunciare a motivi o eccezioni per concentrare la controversia su un'unica questione deve essere valutata attentamente: la rinuncia è processuale, non sostanziale, ma ha riflessi pratici sull'ampiezza del petitum e sulle possibilità di impugnazione in appello.