Art. 70 D.Lgs. 141/2024 – Istituzione ed esercizio delle zone franche

Quadro unionale delle zone franche: rinvio al CDU

Le zone franche doganali sono porzioni del territorio doganale dell'Unione nelle quali le merci non unionali possono essere introdotte senza essere assoggettate ai dazi all'importazione e alle misure di politica commerciale, mentre le merci unionali possono fruire - previa applicazione delle procedure export - di misure legate alla loro esportazione definitiva. Il regime è disciplinato dagli artt. 243-249 del Regolamento UE 952/2013 (CDU) e dai relativi atti delegati e di esecuzione (Reg. UE 2015/2446 e 2015/2447). Il legislatore unionale ha semplificato il sistema rispetto al previgente codice doganale comunitario (Reg. CEE 2913/92): ora esiste un'unica tipologia di zona franca (il vecchio «tipo I», recintata), abolendo le zone franche di «tipo II» (contabilità separata senza recinto).

L'articolo 70 del D.Lgs. 141/2024 non disciplina il regime doganale sostanziale delle merci in zona franca - che rimane interamente regolato dal CDU - ma stabilisce le condizioni procedurali nazionali per l'istituzione, la perimetrazione e la vigilanza. In questo senso, la norma esercita la competenza residua che il CDU lascia agli Stati membri sul piano organizzativo-amministrativo.

Istituzione con legge: scelta di riserva legislativa

La scelta di riservare alla legge - e non a un atto amministrativo - l'istituzione di una zona franca è significativa sul piano costituzionale e di politica economica. In Italia, le zone franche hanno una storia controversa: le zone franche urbane (ZFU) istituite con la L. 296/2006 e successive modifiche avevano natura prevalentemente fiscale (agevolazioni IRES/IRPEF/IRAP/contributive) e non doganale in senso stretto; le zone franche portuali (come quella di Trieste, riconosciuta da statuto speciale) hanno invece un regime doganale autentico di matrice storica e internazionale.

L'art. 70, comma 1, richiede che la legge istitutiva individui: (a) il termine per la presentazione della proposta di perimetrazione - evitando che la zona rimanga nel limbo tra istituzione formale e operatività concreta - e (b) l'autorità competente per elaborare la proposta e per i poteri di gestione. L'uso del termine generico «autorità» lascia spazio al legislatore di volta in volta: potrà essere un ente portuale, un'autorità di sistema portuale (ex L. 84/1994 come riformata dal D.Lgs. 169/2016), un ente locale, o un soggetto pubblico dedicato.

La perimetrazione: procedimento e termini

Il comma 2 assegna all'ADM il compito di approvare la perimetrazione con provvedimento, fissando il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione della proposta. Si tratta di un termine procedimentale rilevante: la sua scadenza senza provvedimento espresso configura - in assenza di diversa previsione - un silenzio della PA soggetto alle regole generali della L. 241/1990 (possibilità di ricorso avverso il silenzio-inadempimento). Il termine di sessanta giorni è relativamente breve per un procedimento che richiede valutazioni tecniche (compatibilità con il layout portuale, reti di sorveglianza, accessi controllati) ed è quindi importante che la proposta presentata dall'autorità competente sia già tecnico-operativamente completa.

La perimetrazione non è una mera operazione cartografica: essa determina fisicamente il confine entro il quale operano i controlli doganali, la vigilanza ADM e il regime sospensivo per le merci non unionali. Eventuali errori nella delimitazione possono creare zone grigie di incerta qualificazione doganale, con riflessi sulla responsabilità dell'obbligazione doganale per le merci che transitano nelle aree perimetrali.

Condizioni operative e competenze dell'ufficio doganale

Il comma 3 attribuisce al provvedimento di perimetrazione una funzione ulteriore: stabilire le condizioni per l'operatività della zona franca e individuare l'ufficio ADM competente per la vigilanza e per ogni procedimento doganale unionale. Le condizioni operative possono riguardare gli orari di accesso, le modalità di registrazione delle merci in ingresso e in uscita, i requisiti per i soggetti che svolgono attività nella zona (depositi, lavorazioni, trasformazioni), le infrastrutture di controllo (telecamere, cancelli, sistemi informatici di tracking). L'individuazione dell'ufficio ADM competente è cruciale ai fini della certezza procedurale: in prossimità di grandi porti possono insistere più uffici doganali, e la chiarezza sulla competenza evita conflitti di attribuzione e incertezza per gli operatori.

Dal punto di vista del CDU, i soggetti che operano in zona franca devono ottenere un'autorizzazione per l'immagazzinamento temporaneo (art. 148 CDU) o per il regime doganale specifico applicato (perfezionamento attivo, trasformazione sotto controllo doganale, etc.). Queste autorizzazioni sono rilasciate dall'ufficio doganale designato dal provvedimento ADM, che è anche responsabile della supervisione continua del rispetto delle condizioni d'autorizzazione.

Operatività pratica per le imprese insediate in zona franca

Per un'impresa che valuta di insediarsi in una zona franca italiana, il percorso autorizzativo si articola in fasi distinte: (1) verifica dell'esistenza e dell'operatività della zona franca mediante consultamento del sito ADM e del provvedimento di perimetrazione; (2) identificazione dell'ufficio doganale competente e avvio del dialogo pre-autorizzativo; (3) richiesta delle autorizzazioni doganali previste dal CDU per le attività che si intende svolgere; (4) rispetto delle condizioni operative fissate nel provvedimento di perimetrazione (sicurezza fisica, registrazioni, reportistica periodica all'ADM). Le merci non unionali introdotte in zona franca sono esenti da dazi e da misure di politica commerciale (es. dazi antidumping) fino al momento in cui vengono vincolate a un regime doganale o riesportate. Questo vantaggio logistico è particolarmente rilevante per le imprese che gestiscono scorte di merce non unionale da redistribuire su mercati extra-UE o da lavorare prima dell'immissione in libera pratica.