Art. 7 D.Lgs. 1/2018 – Tipologia degli eventi emergenziali di protezione civile

Il sistema di classificazione degli eventi emergenziali

L'articolo 7 del D.Lgs. 1/2018 introduce una classificazione tripartita degli eventi emergenziali di protezione civile che rappresenta uno dei pilastri dell'intero sistema. La distinzione tra eventi di tipo a), b) e c) non è meramente descrittiva ma determina il livello di governo responsabile della gestione, lo strumentario giuridico disponibile e le risorse finanziarie attivabili. La classificazione è mutuata, con significative modifiche, dalla previgente legge 225/1992, che aveva introdotto una tripartizione analoga.

Il criterio di classificazione è duplice: da un lato, l'intensità e l'estensione dell'evento (ossia le caratteristiche fisiche dell'accadimento); dall'altro, la capacità di risposta del sistema ordinario. Un evento può classificarsi come di tipo a) non perché sia di modesta entità in assoluto, ma perché l'ente competente dispone dei mezzi ordinari sufficienti a fronteggiarlo. Lo stesso evento, verificandosi in un contesto con risorse ordinarie insufficienti, potrebbe richiedere l'attivazione di livelli superiori.

Gli eventi di tipo a): la risposta ordinaria

Gli eventi di tipo a) sono definiti come «emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili, dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria». Si tratta della categoria più comune: eventi di scala locale che i Comuni, con il supporto delle strutture operative (Vigili del fuoco, protezione civile comunale, volontariato locale), gestiscono nell'ambito delle proprie normali attività.

Per questi eventi non si attiva lo stato di emergenza di cui all'articolo 24, né si applicano le procedure semplificate e le deroghe al diritto comune previste per le emergenze di rilievo nazionale. L'intervento rimane disciplinato dalle norme ordinarie di settore (protezione civile comunale, sicurezza pubblica, sanità pubblica, ecc.) e finanziato con le risorse ordinarie degli enti competenti.

Gli eventi di tipo b): il livello regionale

Gli eventi di tipo b) sono definiti come «emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che per loro natura o estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni, e debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo, disciplinati dalle Regioni e dalle Province autonome nell'esercizio della rispettiva potestà legislativa».

La gestione degli eventi di tipo b) è affidata al livello regionale, che può dichiarare lo stato di emergenza regionale e attivare le risorse regionali di protezione civile (colonne mobili regionali, centri operativi regionali, fondi regionali di protezione civile). Il ruolo del Prefetto in questa fase è di raccordo e coordinamento, come precisato dall'articolo 9 del decreto: il Prefetto assume la direzione unitaria dei servizi di emergenza provinciali in raccordo con il Presidente della Regione.

Gli eventi di tipo c): l'emergenza nazionale

Gli eventi di tipo c) sono «emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall'attività dell'uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo». Questa categoria attiva la procedura di dichiarazione dello stato di emergenza nazionale disciplinata dall'articolo 24 del decreto, che richiede la deliberazione del Consiglio dei ministri e autorizza l'utilizzo del Fondo per le emergenze nazionali.

Il requisito dell'«immediatezza d'intervento» riflette la peculiarità delle emergenze di tipo c): la loro intensità o estensione richiede una risposta straordinaria che non può attendere i tempi ordinari dell'azione amministrativa. I poteri straordinari attivabili con la dichiarazione di stato di emergenza (ordinanze in deroga, nomina di commissari delegati, procedure accelerate per appalti e lavori urgenti) sono disciplinati nel dettaglio dall'articolo 25 del decreto.

La delimitazione temporale degli eventi straordinari

Una caratteristica comune agli eventi di tipo b) e c) è la previsione che i mezzi e poteri straordinari siano impiegati «durante limitati e predefiniti periodi di tempo». Questo requisito è fondamentale per garantire il carattere eccezionale e temporaneo delle deroghe al diritto comune: uno stato di emergenza permanente sarebbe incompatibile con i principi dello Stato di diritto. Il decreto fissa limiti precisi per la durata degli stati di emergenza (articolo 24, comma 3), con possibilità di proroga per casi di straordinaria gravità.

L'esperienza italiana ha evidenziato una tendenza al prolungamento eccessivo degli stati di emergenza, talvolta prorogati per anni oltre la fase acuta dell'evento. Il D.Lgs. 1/2018 ha cercato di porre rimedio a questa prassi, distinguendo più nettamente tra la fase di gestione dell'emergenza e quella del superamento, che avviene con strumenti ordinari o con specifiche ordinanze commissariali a tempo definito.

Il criterio di classificazione nella prassi operativa

Nella prassi operativa, la classificazione degli eventi non è sempre immediata e può essere oggetto di valutazione in evoluzione. Un evento che inizialmente appare di tipo a) può rapidamente diventare di tipo b) o c) se le condizioni peggiorano o se l'estensione territoriale si allarga. I sistemi di allertamento di cui all'articolo 17 e la pianificazione di cui all'articolo 18 sono progettati per anticipare questa evoluzione e consentire l'attivazione tempestiva del livello superiore di risposta, senza aspettare che la situazione sia già sfuggita al controllo del livello inferiore.