Art. 63 D.Lgs. 141/2024 – Effetti della mancata trasmissione del manifesto

Contesto e funzione della norma

L'articolo 63 del D.Lgs. 141/2024 si inserisce nel sistema di controllo documentale sui mezzi di trasporto in arrivo in territorio doganale. Il manifesto di carico è il documento riepilogativo delle merci trasportate, che il comandante o il capitano del mezzo di trasporto (navale, aereo o stradale, a seconda del vettore) è tenuto a trasmettere all'ufficio doganale competente entro termini perentori stabiliti dalla normativa. La mancata trasmissione nei termini priva l'ADM delle informazioni necessarie per effettuare l'analisi del rischio e pianificare i controlli fisici o documentali prima che le merci vengano sbarcate o sdoganate.

La norma si affianca alle sanzioni previste per l'inadempimento - che rimangono applicabili in via autonoma - e introduce uno strumento di intervento operativo immediato: lo scarico coattivo delle merci e il loro collocamento in temporanea custodia. Si tratta di una misura cautelare in senso lato, finalizzata a preservare la possibilità di controllo fisico sulle merci fino alla regolarizzazione della posizione documentale.

Il manifesto di carico: obblighi e termini

Il manifesto di carico è un documento essenziale nel ciclo di arrivo delle merci. Nel contesto marittimo, è il documento che elenca tutte le merci presenti a bordo della nave, con l'indicazione del mittente, del destinatario, del numero di colli, del peso lordo e della natura delle merci. La sua trasmissione preventiva all'ufficio doganale - oggi in forma elettronica attraverso i sistemi telematici dell'ADM - consente all'amministrazione di effettuare l'analisi del rischio e di selezionare le partite da sottoporre a controllo fisico prima ancora che le merci vengano sbarcate.

Gli obblighi di pre-notifica trovano il loro fondamento nel codice doganale dell'Unione (Reg. UE 952/2013), in particolare negli artt. 127-132, che disciplinano il sommario di entrata (o dichiarazione sommaria di entrata, ENS - Entry Summary Declaration). L'ENS è il documento elettronico che deve essere presentato prima dell'arrivo delle merci nel territorio doganale dell'UE. Il manifesto di carico nazionale si coordina con l'ENS unionale: la trasmissione del manifesto è il complemento a livello nazionale degli obblighi di pre-notifica già previsti dal diritto unionale.

Lo scarico coattivo: natura e presupposti

L'intervento dell'ADM previsto dall'art. 63 è facoltativo (l'articolo usa «può ordinare») e non automatico. L'ADM valuta l'opportunità di ordinare lo scarico in base alle circostanze concrete: gravità del ritardo, tipologia delle merci, rischio di alterazione o sottrazione, disponibilità di spazi nei depositi di temporanea custodia.

L'ordine di scarico può essere emesso indipendentemente dall'avvio o dalla definizione del procedimento sanzionatorio: i due percorsi - quello sanzionatorio e quello operativo - sono paralleli e autonomi. Ciò significa che l'ADM non deve attendere la conclusione del procedimento sanzionatorio per disporre lo scarico, e che la regolarizzazione delle sanzioni non impedisce né annulla l'ordine di scarico già emesso.

I soggetti passivi dell'ordine sono i comandanti e i capitani del mezzo di trasporto, ovvero i soggetti su cui grava l'obbligo di trasmissione del manifesto. Sono loro a sopportare il rischio e le spese dello scarico e della custodia temporanea, a prescindere dalle responsabilità dell'armatore o del proprietario del carico. Questo principio di responsabilità personale del comandante è coerente con la tradizione del diritto marittimo e con le norme sulla responsabilità del vettore nel trasporto internazionale.

La temporanea custodia e i locali autorizzati

Le merci scaricate in esecuzione dell'ordine dell'ADM devono essere collocate in depositi di temporanea custodia (DTC) o in altri locali autorizzati. I DTC sono strutture approvate dall'ADM destinate alla custodia temporanea delle merci non unionali in attesa della presentazione in dogana o dell'assegnazione di una destinazione doganale. Il regime di temporanea custodia è disciplinato dagli artt. 144-149 del Reg. UE 952/2013 e permette la custodia delle merci per un massimo di 90 giorni prima che venga dichiarata una destinazione doganale.

I costi di scarico, trasporto e custodia sono a carico del comandante o del capitano responsabile, il quale potrà eventualmente rivalersi sul proprietario delle merci o sull'armatore secondo i rapporti contrattuali interni. Il proprietario delle merci, d'altra parte, ha interesse a risolvere rapidamente la situazione per evitare l'accumulo di spese di magazzinaggio e per non superare il termine massimo di temporanea custodia.

Raccordo con la disciplina sanzionatoria

L'art. 63 precisa esplicitamente che la misura operativa si aggiunge «indipendentemente dalle sanzioni applicabili»: il richiamo alle sanzioni è intenzionale e segnala che l'inadempimento nella trasmissione del manifesto costituisce illecito a sé stante, punito con sanzioni amministrative o penali a seconda della gravità. Le sanzioni applicabili per la mancata o ritardata trasmissione del manifesto sono contemplate nelle disposizioni sanzionatorie del medesimo decreto.

Il disaccoppiamento tra misura cautelare e sanzione consente all'ADM di agire con la massima tempestività sul piano operativo, senza essere vincolata ai tempi del procedimento sanzionatorio - che può richiedere accertamenti, contraddittorio e impugnazioni. Sul piano del contraddittorio, l'operatore ha comunque il diritto di essere sentito prima dell'adozione di provvedimenti restrittivi, nei limiti previsti dal procedimento amministrativo doganale.

Profili operativi per vettori e spedizionieri

Per i vettori marittimi, aerei e terrestri e per i loro spedizionieri, l'art. 63 fornisce indicazioni pratiche su come gestire situazioni di ritardo nella trasmissione del manifesto:

• Effettuare la trasmissione telematica del manifesto con adeguato anticipo rispetto ai termini, per assorbire eventuali problemi tecnici dei sistemi informatici.
• In caso di guasto o impossibilità tecnica, comunicare immediatamente all'ADM le circostanze ostative e avviare le procedure di regolarizzazione prima che l'ufficio doganale emetta l'ordine di scarico.
• Verificare i termini specifici applicabili in base al tipo di mezzo di trasporto (marittimo, aereo, stradale) e alla tipologia di merci trasportate, poiché i termini variano.
• In caso di ordine di scarico già emesso, individuare tempestivamente un deposito di temporanea custodia disponibile per limitare i costi e i rischi connessi alle merci.