Art. 60 D.Lgs. 141/2024 – Divieti di approdo e di sosta delle navi

Finalità e collocazione sistematica

L'articolo 60 del D.Lgs. 141/2024 disciplina una delle misure di vigilanza doganale marittima più incisive: il divieto di approdo e di sosta. La norma conferisce all'Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM) un potere cautelare e preventivo di natura amministrativa, finalizzato a impedire che le navi utilizzino manovre tipiche della navigazione sotto costa per caricare o scaricare merci non unionali al di fuori dei circuiti doganali autorizzati. La disposizione completa a livello nazionale il quadro della vigilanza doganale marittima, raccordandosi con le previsioni generali del Reg. UE 952/2013 sulla sorveglianza delle merci in entrata nel territorio doganale dell'Unione.

Il territorio doganale italiano, in quanto parte del territorio doganale dell'Unione, è soggetto alle norme di sorveglianza doganale degli artt. 134-140 del Reg. UE 952/2013. Gli artt. 134-135 disciplinano l'obbligo di portare le merci in dogana e la presentazione dei sommari di entrata (ENS). L'art. 60 del D.Lgs. 141/2024 interviene a monte, impedendo fisicamente l'avvicinamento alla costa in condizioni che renderebbero agevole eludere tali obblighi.

I comportamenti vietati

La norma elenca una serie di condotte che l'ADM può vietare al capitano della nave:

• Rasentare il lido: navigare a distanza ravvicinata dalla riva, dove il trasbordo di piccoli carichi (anche a nuoto o con imbarcazioni minori) è tecnicamente agevole.
• Gettare l'ancora: sostare in acque costiere al di fuori di punti doganali autorizzati, rendendo possibile il contatto con imbarcazioni minori.
• Stare alla cappa: navigare lentamente con le vele (o motore ridotto) in prossimità della costa, tecnica classica del contrabbando storico.
• Mettersi in comunicazione con il territorio dello Stato in modo tale da rendere agevole sbarcare o imbarcare merci non unionali.
• Approdare: toccare terra al di fuori dei punti doganali designati.

L'elenco è analitico e riflette la casistica storica del contrabbando marittimo. La formula «in modo che sia agevole sbarcare e imbarcare merci non unionali» introduce un elemento funzionale: non qualunque comunicazione è vietata, ma solo quella che, nelle circostanze concrete, rende possibile il trasbordo clandestino.

Il ruolo della Guardia di finanza

Il legislatore ha inserito la clausola «anche su richiesta della Guardia di finanza». Questo significa che il provvedimento di divieto è formalmente adottato dall'ADM, ma può essere attivato su impulso della GdF. Nella prassi, la Guardia di finanza - che dispone di mezzi navali e aerei adeguati per la sorveglianza costiera - è spesso la prima a individuare comportamenti sospetti di una nave. La segnalazione alla ADM innesca il procedimento di divieto, che può essere comunicato al capitano via radio o tramite unità navale delle autorità.

Questa struttura conferma il modello di cooperazione tra ADM e Guardia di finanza che percorre l'intero D.Lgs. 141/2024: ADM ha la competenza formale sulle operazioni doganali, la GdF ha le capacità operative sul campo. Il raccordo è essenziale per l'efficacia dei controlli marittimi.

Profili di responsabilità del capitano

La norma si rivolge ai «capitani» di nave, figura responsabile della condotta del mezzo ai sensi del codice della navigazione. Il capitano che viola il divieto impartito dall'ADM si espone in primo luogo a responsabilità per la violazione amministrativa o penale conseguente alle operazioni doganali irregolari che il comportamento vietato ha reso possibile. Se a bordo vengono poi trovate merci non unionali introdotte clandestinamente, il capitano risponde in via solidale o a titolo di concorso nelle violazioni di contrabbando, salvo che dimostri di non aver avuto conoscenza né potuto impedire le condotte degli altri soggetti a bordo.

Dal punto di vista procedurale, il provvedimento di divieto è un atto amministrativo a efficacia immediata. Il capitano che non lo rispetti commette illecito anche per il solo mancato adempimento all'ordine dell'autorità, indipendentemente dall'effettiva presenza di merci clandestine.

Raccordo con la disciplina unionale e il territorio doganale

L'art. 60 deve essere letto in combinato con le norme del D.Lgs. 141/2024 che definiscono il territorio doganale e i confini della sorveglianza. Il Reg. UE 952/2013 obbliga le autorità doganali degli Stati membri a organizzare la sorveglianza alle frontiere esterne dell'Unione, incluse quelle marittime. L'art. 60 è uno strumento nazionale di attuazione di questo obbligo: conferisce all'ADM un potere specifico e immediato per intervenire su navi che si trovino in una zona di rischio doganale, prima ancora che le merci tocchino terra e debbano essere dichiarate.

Sul piano delle libertà di navigazione, la disposizione è applicabile nei limiti della giurisdizione dello Stato italiano (acque territoriali, zona contigua) e deve essere esercitata nel rispetto del diritto internazionale del mare (UNCLOS), che riconosce agli Stati costieri poteri di controllo doganale nella zona contigua fino a 24 miglia dalla costa.

Considerazioni operative per armatori e operatori marittimi

Armatori, operatori di navi cargo e agenti marittimi devono tenere presente che l'ADM può emettere divieti preventivi in caso di situazioni di rischio doganale anche in assenza di prove concrete di contrabbando. L'atto si basa su una valutazione discrezionale dell'ADM (o su segnalazione della GdF), ed è nell'interesse del capitano e dell'armatore mantenere documentazione aggiornata del carico a bordo, delle rotte programmate e delle autorizzazioni doganali, in modo da poter dimostrare prontamente la regolarità delle operazioni. In caso di divieto ritenuto illegittimo, il capitano e l'armatore possono proporre ricorso all'autorità giudiziaria amministrativa, ma l'urgenza della situazione rende spesso preferibile la cooperazione immediata con l'autorità.