Art. 6 Codice del Processo Amministrativo – Consiglio di Stato

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 6 del c.p.a. disciplina la struttura e la composizione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definendolo «organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa». La qualifica di «ultimo grado» ha un preciso significato tecnico: le sentenze del Consiglio di Stato sono passibili di impugnazione soltanto attraverso il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111, ottavo comma, Cost. e art. 110 c.p.a.), non con un ulteriore appello nel merito. Il Consiglio di Stato è dunque, nelle controversie amministrative, il giudice che dice l'ultima parola sul merito, mentre la Corte di cassazione interviene solo sull'esatta delimitazione dei confini della giurisdizione.

La composizione ordinaria del collegio

Il comma 2 stabilisce che il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide con cinque magistrati: un presidente di sezione e quattro consiglieri. La composizione quinaria - più ampia rispetto al collegio triario dei TAR - rispecchia il maggiore peso specifico delle pronunce del secondo grado: una controversia che giunge al Consiglio di Stato è stata già valutata in primo grado e merita un esame plurale che minimizzi il rischio di errori. In caso di impedimento del presidente, il collegio è presieduto dal consigliere più anziano nella qualifica, secondo una regola analoga a quella prevista per i TAR dall'art. 5.

Il Consiglio di Stato è strutturato in sezioni, ciascuna delle quali ha competenza per determinate materie. Le sezioni giurisdizionali si distinguono da quelle consultive: le prime decidono le controversie in appello; le seconde esprimono pareri su atti normativi, regolamenti e affari di Stato. La distinzione è rilevante perché i magistrati che esprimono il parere su un atto normativo non possono in linea di principio far parte del collegio giurisdizionale che decide sull'impugnazione dell'atto medesimo, per ragioni di imparzialità.

L'Adunanza Plenaria: funzione nomofilattica

Il comma 3 disciplina l'Adunanza Plenaria, composta dal presidente del Consiglio di Stato (che la presiede) e da dodici magistrati assegnati alle sezioni giurisdizionali. L'Adunanza Plenaria è l'organo a composizione allargata che garantisce l'uniformità della giurisprudenza del Consiglio di Stato, esercitando una funzione analoga - nel sistema della giustizia amministrativa - a quella delle Sezioni Unite nella Cassazione civile e penale.

Le pronunce dell'Adunanza Plenaria - le cosiddette sentenze «dell'AP» - hanno una forza persuasiva elevatissima: benché non vincolino formalmente le sezioni singole, nella prassi queste raramente si discostano dagli enunciati nomofilattici dell'Adunanza. Il meccanismo di rinvio all'Adunanza Plenaria può essere attivato dalla sezione che, nell'esaminare un appello, ritiene necessario discostarsi da un precedente dell'AP (in tal caso deve rimettere la questione) o dalla sezione che rileva un contrasto tra pronunce di sezioni diverse. L'Adunanza può anche pronunciarsi su questioni di massima di particolare importanza, su deferimento d'ufficio del presidente del Consiglio di Stato.

Le pronunce dell'Adunanza Plenaria, quando decidono nel merito la controversia, sono sentenze vincolanti per le parti del giudizio; quando enunciano principi di diritto senza decidere la controversia (rimettendo la causa alla sezione di provenienza), la parte vincolante è limitata al principio di diritto enunciato, che la sezione remittente è tenuta ad applicare.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana

Il comma 6 prevede che gli appelli avverso le pronunce del TAR Sicilia siano proposti al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (CGA), non al Consiglio di Stato. Il CGA è un organo speciale istituito in attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana, che funziona come giudice di secondo grado per la Sicilia con le medesime regole processuali del Consiglio di Stato. Le pronunce del CGA sono impugnabili davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione per motivi di giurisdizione, al pari di quelle del Consiglio di Stato. La Corte costituzionale ha chiarito in più occasioni che il CGA è un organo giurisdizionale dello Stato, non della Regione siciliana, pur nella sua specialità strutturale.

Profili pratici: ricorso in Cassazione per motivi di giurisdizione

Poiché il Consiglio di Stato è l'organo di «ultimo grado» nel merito, l'unico strumento di impugnazione ulteriore è il ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost. Il ricorso in cassazione «per motivi di giurisdizione» è uno strumento di portata assai limitata: consente di censurare soltanto le ipotesi in cui il Consiglio di Stato abbia esorbitato dai confini della propria giurisdizione (ad esempio, esercitando un sindacato di merito in materia di giurisdizione di legittimità) o abbia usurpato funzioni legislative o legislative, ma non consente di riesaminare il merito della controversia amministrativa. La distinzione tra motivi di giurisdizione e motivi di merito è delicata e oggetto di copiosa elaborazione nelle Sezioni Unite della Corte di cassazione.