Testo dell'articoloVigente
Art. 5 D.Lgs. 1/2018 – Attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri ( Articolo 1-bis, comma 2, legge 225/1992; Articolo 5, commi 1 e 2, decreto-legge 343/2001, conv. legge 4
Decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 – Codice della protezione civile
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri, per il conseguimento delle finalità del Servizio nazionale, detiene i poteri di ordinanza in materia di protezione civile, che può esercitare, salvo che sia diversamente stabilito con la deliberazione di cui all’articolo 24, per il tramite del Capo del Dipartimento della protezione civile, e determina le politiche di protezione civile per la promozione e il coordinamento delle attività delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle regioni, delle città metropolitane, delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione e organizzazione pubblica o privata presente sul territorio nazionale.
2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con direttive da adottarsi ai sensi dell’articolo 15, predispone gli indirizzi per lo svolgimento, in forma coordinata, delle attività di protezione civile di cui all’articolo 2, al fine di assicurarne l’unitarietà nel rispetto delle peculiarità dei territori.
3. Il Governo riferisce annualmente al Parlamento sulle attività di protezione civile nonché sull’utilizzo del Fondo nazionale per la protezione civile, del Fondo regionale di protezione civile e del Fondo per le emergenze nazionali di cui al Capo VI. articolo precedente articolo successivo
In sintesi
L'articolo 5 del D.Lgs. 1/2018 disciplina le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri quale autorità nazionale di protezione civile. Al Presidente del Consiglio spettano i poteri di ordinanza in materia di protezione civile, esercitabili anche tramite il Capo del Dipartimento della protezione civile salvo diversa indicazione nella deliberazione dello stato di emergenza. Il Presidente determina le politiche di protezione civile e coordina le attività di tutte le amministrazioni, mediante direttive adottate ai sensi dell'articolo 15. Il Governo riferisce annualmente al Parlamento sulle attività di protezione civile e sull'utilizzo dei fondi dedicati.Indice dei contenuti
Il Presidente del Consiglio come autorità nazionale di protezione civile
L'articolo 5 del D.Lgs. 1/2018 concentra in capo al Presidente del Consiglio dei ministri le attribuzioni di vertice del sistema nazionale di protezione civile. Questa scelta non è casuale: collocare la responsabilità politica al livello più alto del Governo garantisce la massima coesione istituzionale in caso di emergenze di rilievo nazionale, consentendo al Presidente del Consiglio di coordinare i ministeri competenti senza doversi confrontare con interessi di singoli dicasteri.
Il comma 1 attribuisce al Presidente del Consiglio i «poteri di ordinanza» in materia di protezione civile. Si tratta di uno degli strumenti più incisivi del sistema: le ordinanze di protezione civile possono derogare alle norme di diritto comune nei limiti dei principi dell'ordinamento giuridico, consentendo l'esecuzione di lavori e l'adozione di misure che in via ordinaria richiederebbero tempi e procedure incompatibili con la gestione dell'emergenza. Il contenuto e i limiti di questo potere sono disciplinati nel dettaglio dall'articolo 25 del decreto.
La delega al Capo del Dipartimento
Il comma 1 introduce una disposizione di snellimento operativo particolarmente significativa: il potere di ordinanza può essere esercitato «per il tramite del Capo del Dipartimento della protezione civile», salvo che nella deliberazione dello stato di emergenza (articolo 24) non sia diversamente stabilito. Questa delega operativa permette che la risposta tecnica all'emergenza sia gestita da un dirigente tecnico di alta qualificazione, senza necessità di un formale atto presidenziale per ogni misura emergenziale.
La clausola «salvo diversamente stabilito» nella deliberazione di stato di emergenza consente di modulare il meccanismo in funzione della specificità dell'evento: in emergenze di particolare complessità politica (es. terremoti che coinvolgono più Regioni con governi di diverso orientamento politico) il Presidente del Consiglio può riservarsi l'esercizio diretto del potere di ordinanza o nomina un Commissario delegato ai sensi dell'articolo 25, comma 7.
La funzione di coordinamento e le direttive dell'articolo 15
La seconda attribuzione del Presidente del Consiglio riguarda la determinazione delle «politiche di protezione civile», ossia l'indirizzo strategico di lungo periodo del sistema. Attraverso questo potere, il Presidente coordina le attività di amministrazioni statali, Regioni, Città metropolitane, Province, Comuni, enti pubblici e organizzazioni private, perseguendo l'unitarietà del sistema.
Lo strumento principale per esercitare questa funzione sono le direttive adottate ai sensi dell'articolo 15, che assicurano «l'indirizzo unitario nel rispetto delle peculiarità dei territori». Le direttive possono avere contenuto tecnico (procedure operative, standard di pianificazione, criteri di classificazione dei rischi) e sono adottate previo accordo in sede di Conferenza unificata o Conferenza Stato-Regioni, garantendo il coinvolgimento delle autonomie territoriali. A differenza delle ordinanze di emergenza, le direttive hanno carattere preventivo e pianificatorio.
La rendicontazione parlamentare annuale
Il comma 3 introduce un obbligo di rendicontazione parlamentare: il Governo riferisce annualmente al Parlamento sulle attività di protezione civile svolte e sull'utilizzo del Fondo nazionale per la protezione civile, del Fondo regionale di protezione civile e del Fondo per le emergenze nazionali (Capo VI del decreto). Questa disposizione rafforza il controllo democratico sull'utilizzo delle risorse destinate alla protezione civile, materia tradizionalmente esposta al rischio di utilizzi impropri per la particolare flessibilità procedurale che la caratterizza.
La rendicontazione annuale al Parlamento non ha una procedura formalizzata analoga a quella del documento di economia e finanza: nella pratica, la relazione avviene principalmente attraverso la presentazione di apposite relazioni in sede di commissione parlamentare competente o con la risposta a interrogazioni specifiche. Il Dipartimento della protezione civile pubblica inoltre, sul proprio sito istituzionale, rendiconti sull'utilizzo dei fondi emergenziali.
Il rapporto con gli altri organi costituzionali
La concentrazione dei poteri di protezione civile in capo al Presidente del Consiglio pone una questione di equilibrio costituzionale. Il decreto la risolve prevedendo strumenti di coinvolgimento e controllo a più livelli: il Parlamento, attraverso la rendicontazione annuale e la vigilanza ordinaria; il Consiglio dei ministri, che delibera lo stato di emergenza nazionale e autorizza le risorse dei fondi speciali; la Conferenza unificata, che partecipa all'elaborazione delle direttive; il Presidente della Repubblica, cui spetta la promulgazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri adottati nelle forme previste dall'articolo 17, comma 3, della legge 400/1988.
Il potere di ordinanza tra deroga e legalità
Il potere di ordinanza di protezione civile è da sempre al centro del dibattito giuridico per la sua capacità di derogare al diritto comune. La Corte costituzionale ha elaborato nel tempo una giurisprudenza che consente tali deroghe purché rispettino i principi fondamentali dell'ordinamento, siano limitate nel tempo, abbiano una motivazione adeguata riferita all'emergenza in corso e siano soggette a controllo giurisdizionale. Il D.Lgs. 1/2018, e in particolare l'articolo 25, ha recepito questi principi fissando limiti più precisi rispetto alla previgente disciplina, riducendo l'area di discrezionalità e aumentando la trasparenza nella gestione emergenziale.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Chi firma le ordinanze di protezione civile durante lo stato di emergenza?
Il potere di ordinanza spetta al Presidente del Consiglio dei ministri. In via ordinaria lo esercita tramite il Capo del Dipartimento della protezione civile, salvo diversa indicazione nella deliberazione dello stato di emergenza nazionale.
Le direttive del Presidente del Consiglio sui rischi vincolano anche le Regioni?
Sì. Le direttive adottate ai sensi dell'articolo 15 costituiscono principi fondamentali vincolanti per la legislazione regionale, purché adottate previa intesa in sede di Conferenza unificata o Conferenza Stato-Regioni.
Il Parlamento ha poteri di controllo sulla gestione delle emergenze?
Sì. Il comma 3 impone al Governo di riferire annualmente al Parlamento sulle attività di protezione civile e sull'utilizzo dei fondi dedicati. Il Parlamento esercita altresì il controllo ordinario attraverso le commissioni parlamentari competenti e gli atti di sindacato ispettivo.
Il Presidente del Consiglio può delegare i poteri di protezione civile a un Commissario?
Sì. L'articolo 25, comma 7, prevede la possibilità di nominare un Commissario delegato per la gestione dell'emergenza. In questo caso, la deliberazione dello stato di emergenza può attribuire direttamente al Commissario i poteri di ordinanza in deroga alla delega ordinaria al Capo del Dipartimento.