Testo dell'articoloVigente
Art. 2 D.Lgs. 1/2018 – Attività di protezione civile ( Articoli 3, 3-bis, commi 1 e 2, e 5, commi 2 e 4-quinquies, legge 225/1992; Articolo 93, comma 1, lettera g), decreto legislativ
Decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 – Codice della protezione civile
1. Sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione, prevenzione e mitigazione dei rischi, alla gestione delle emergenze e al loro superamento.
2. La previsione consiste nell’insieme delle attività, svolte anche con il concorso di soggetti dotati di competenza scientifica, tecnica e amministrativa, dirette all’identificazione e allo studio, anche dinamico, degli scenari di rischio possibili, per le esigenze di allertamento del Servizio nazionale, ove possibile, e di pianificazione di protezione civile.
3. La prevenzione consiste nell’insieme delle attività di natura strutturale e non strutturale, svolte anche in forma integrata, dirette a evitare o a ridurre la possibilità che si verifichino danni conseguenti a eventi calamitosi anche sulla base delle conoscenze acquisite per effetto delle attività di previsione.
4. Sono attività di prevenzione non strutturale di protezione civile quelle concernenti: a) l’allertamento del Servizio nazionale, articolato in attività di preannuncio in termini probabilistici, ove possibile e sulla base delle conoscenze disponibili, di monitoraggio e di sorveglianza in tempo reale degli eventi e della conseguente evoluzione degli scenari di rischio; b) la pianificazione di protezione civile, come disciplinata dall’articolo 18; c) la formazione e l’acquisizione di ulteriori competenze professionali degli operatori del Servizio nazionale; d) l’applicazione e l’aggiornamento della normativa tecnica di interesse; e) la diffusione della conoscenza e della cultura della protezione civile, anche con il coinvolgimento delle istituzioni scolastiche, allo scopo di promuovere la resilienza delle comunità e l’adozione di comportamenti consapevoli e misure di autoprotezione da parte dei cittadini; f) l’informazione alla popolazione sugli scenari di rischio e le relative norme di comportamento nonché sulla pianificazione di protezione civile; g) la promozione e l’organizzazione di esercitazioni ed altre attività addestrative e formative, anche con il coinvolgimento delle comunità, sul territorio nazionale al fine di promuovere l’esercizio integrato e partecipato della funzione di protezione civile, che possono prevedere scambi di personale delle componenti territoriali e centrali per fini di aggiornamento, formazione e qualificazione del personale addetto ai servizi di protezione civile; h) le attività di cui al presente comma svolte all’estero, in via bilaterale, o nel quadro della partecipazione dell’Italia all’Unione europea e ad organizzazioni internazionali, al fine di promuovere l’esercizio integrato e partecipato della funzione di protezione civile; i) le attività volte ad assicurare il raccordo tra la pianificazione di protezione civile e la pianificazione territoriale e le procedure amministrative di gestione del territorio per gli aspetti di competenza delle diverse componenti.
5. Sono attività di prevenzione strutturale di protezione civile quelle concernenti: a) la partecipazione all’elaborazione delle linee di indirizzo nazionali e regionali per la definizione delle politiche di prevenzione strutturale dei rischi naturali o derivanti dalle attività dell’uomo e per la loro attuazione; b) la partecipazione alla programmazione degli interventi finalizzati alla mitigazione dei rischi naturali o derivanti dall’attività dell’uomo e alla relativa attuazione; c) l’esecuzione di interventi strutturali di mitigazione del rischio in occasione di eventi calamitosi, in coerenza con gli strumenti di programmazione e pianificazione esistenti; d) le azioni integrate di prevenzione strutturale e non strutturale per finalità di protezione civile di cui all’articolo 22.
6. La gestione dell’emergenza consiste nell’insieme, integrato e coordinato, delle misure e degli interventi diretti ad assicurare il soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite dagli eventi calamitosi e agli animali e la riduzione del relativo impatto, anche mediante la realizzazione di interventi indifferibili e urgenti ed il ricorso a procedure semplificate, e la relativa attività di informazione alla popolazione.
7. Il superamento dell’emergenza consiste nell’attuazione coordinata delle misure volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita e di lavoro, per ripristinare i servizi essenziali e per ridurre il rischio residuo nelle aree colpite dagli eventi calamitosi, oltre che alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture pubbliche e private danneggiate, nonché dei danni subiti dalle attività economiche e produttive, dai beni culturali e paesaggistici, dalle strutture e dalle infrastrutture pubbliche e private e dal patrimonio edilizio e all’avvio dell’attuazione delle conseguenti prime misure per fronteggiarli. articolo precedente articolo successivo
In sintesi
L'articolo 2 del D.Lgs. 1/2018 definisce e articola le attività di protezione civile, suddividendole in quattro grandi categorie: previsione, prevenzione (strutturale e non strutturale), gestione dell'emergenza e superamento dell'emergenza. La previsione riguarda l'identificazione e lo studio degli scenari di rischio. La prevenzione non strutturale include allertamento, pianificazione, formazione, diffusione della cultura della protezione civile e informazione alla popolazione. La prevenzione strutturale comprende interventi fisici di mitigazione del rischio. La gestione dell'emergenza assicura soccorso e assistenza alle popolazioni colpite. Il superamento dell'emergenza mira a ripristinare le normali condizioni di vita nelle aree colpite.Indice dei contenuti
Il quadro sistematico delle attività di protezione civile
L'articolo 2 del D.Lgs. 1/2018 rappresenta la norma definitoria centrale del Codice, nella misura in cui cataloga e descrive l'insieme delle attività riconducibili alla funzione di protezione civile. La norma opera una progressione logica che segue il ciclo di gestione del rischio: dalla previsione (conoscere il rischio) alla prevenzione (ridurlo), dalla gestione dell'emergenza (affrontarlo quando si manifesta) al superamento dell'emergenza (ripristinare la normalità). Questo approccio ciclico è coerente con i modelli internazionali di risk governance e con le linee guida delle organizzazioni internazionali competenti.
La rilevanza pratica della catalogazione è significativa: solo le attività riconducibili alle categorie dell'articolo 2 possono legittimamente essere qualificate come attività di protezione civile, con le conseguenze giuridiche che ne derivano in termini di competenze, finanziamenti e poteri straordinari. Attività di altra natura, anche se connesse alla sicurezza pubblica, rimangono disciplinate dal proprio regime specifico (ordine pubblico, sicurezza sul lavoro, emergenza sanitaria, ecc.).
La previsione: conoscenza scientifica come presupposto dell'azione
Il comma 2 definisce la previsione come l'insieme delle attività volte all'identificazione e allo studio degli scenari di rischio possibili, svolte anche «con il concorso di soggetti dotati di competenza scientifica, tecnica e amministrativa». Questa formulazione riconosce esplicitamente il ruolo degli enti di ricerca, delle università e dei centri di competenza nel sistema di protezione civile, distinguendo tra la componente istituzionale e quella tecnico-scientifica.
La previsione alimenta l'allertamento del Servizio e la pianificazione di protezione civile. Non si tratta quindi di un'attività fine a sé stessa, bensì di un input fondamentale per tutte le altre fasi del ciclo. La precisazione «anche dinamico» degli scenari di rischio segnala che la previsione non è una fotografia statica ma un processo in continuo aggiornamento, particolarmente rilevante per rischi che evolvono nel tempo come quelli idrogeologici o da deficit idrico.
La prevenzione non strutturale: un catalogo aperto
Il comma 4 elenca le attività di prevenzione non strutturale con un catalogo articolato in nove lettere (dalla a alla i). La disposizione più rilevante sul piano dell'impatto sociale è probabilmente quella della lettera e), che prevede la «diffusione della conoscenza e della cultura della protezione civile, anche con il coinvolgimento delle istituzioni scolastiche». Il legislatore ha inteso radicare la resilienza nelle comunità fin dalla formazione scolastica, nella consapevolezza che la preparazione dei singoli cittadini è il presupposto indispensabile per l'efficacia dell'intero sistema.
Altrettanto significativa è la lettera i), che prevede le attività volte ad assicurare il raccordo tra la pianificazione di protezione civile e la pianificazione territoriale e urbanistica. Questo raccordo è essenziale per evitare che nuove edificazioni aumentino l'esposizione al rischio e per garantire che gli strumenti urbanistici tengano conto degli scenari di rischio mappati in sede di protezione civile. Il coordinamento tra piani di protezione civile e piani regolatori costituisce, nella pratica, uno dei nodi più complessi dell'intero sistema.
La prevenzione strutturale: interventi fisici di mitigazione
Il comma 5 disciplina la prevenzione strutturale, ossia gli interventi fisici volti a ridurre la vulnerabilità del territorio. Si tratta di attività che intersecano competenze di numerosi soggetti: il Ministero delle infrastrutture, le Autorità di bacino, i Comuni, le Regioni e il Dipartimento della protezione civile. La norma si limita a prevedere la «partecipazione» del Servizio nazionale all'elaborazione delle linee di indirizzo e alla programmazione degli interventi, riconoscendo che la prevenzione strutturale vera e propria è competenza di settori specifici (lavori pubblici, edilizia, difesa del suolo).
In particolare, la lettera c) prevede l'esecuzione di interventi strutturali di mitigazione del rischio «in occasione di eventi calamitosi», evidenziando che anche in fase emergenziale possono essere avviati interventi strutturali (es. messa in sicurezza di versanti franosi, costruzione di argini provvisori), purché coerenti con la programmazione esistente.
La gestione dell'emergenza e il soccorso alle popolazioni
Il comma 6 definisce la gestione dell'emergenza come l'insieme «integrato e coordinato» delle misure dirette ad assicurare soccorso e assistenza alle popolazioni colpite. L'avverbio «integrato e coordinato» rispecchia la struttura plurisoggettiva del Servizio nazionale: il soccorso non è attività di un solo ente ma il risultato del concorso di Vigili del fuoco, forze dell'ordine, strutture sanitarie, volontariato, Comuni e Regioni.
La norma prevede esplicitamente la «riduzione del relativo impatto», la realizzazione di «interventi indifferibili e urgenti» e il «ricorso a procedure semplificate», elementi che giustificano la deroga ai procedimenti ordinari prevista dalle ordinanze di protezione civile di cui all'articolo 25. Il riferimento all'informazione alla popolazione come parte integrante della gestione emergenziale riflette l'esperienza delle grandi emergenze italiane, nelle quali la comunicazione con la popolazione si è rivelata fattore critico per l'efficacia degli interventi.
Il superamento dell'emergenza: verso la normalità
Il comma 7 chiude il ciclo definendo il superamento dell'emergenza come l'attuazione coordinata delle misure volte a «rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita e di lavoro». La norma abbraccia la ricostruzione, il ripristino dei servizi essenziali, la riduzione del rischio residuo e la ricognizione dei fabbisogni per il ripristino di strutture, infrastrutture, beni culturali e patrimonio edilizio.
Il superamento dell'emergenza è la fase più lunga e complessa del ciclo, che spesso si protrae per anni dopo l'evento. L'esperienza delle emergenze sismiche in Italia ha evidenziato la difficoltà di trasformare il «superamento» in effettiva ricostruzione, con famiglie che vivono in strutture temporanee per periodi lunghissimi. Il D.Lgs. 1/2018, pur non risolvendo strutturalmente questo problema, offre almeno un quadro normativo chiaro per la governance di questa fase, inclusa la ricognizione dei danni ai beni culturali in raccordo con il Ministero competente.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Quali sono le quattro fasi del ciclo di protezione civile secondo il D.Lgs. 1/2018?
Il decreto identifica previsione (studio degli scenari di rischio), prevenzione (strutturale e non strutturale), gestione dell'emergenza (soccorso e assistenza) e superamento dell'emergenza (ripristino delle normali condizioni di vita).
Cosa si intende per prevenzione non strutturale?
Comprende allertamento, pianificazione di protezione civile, formazione degli operatori, diffusione della cultura della protezione civile nelle scuole, informazione alla popolazione e raccordo con la pianificazione territoriale. Non include opere fisiche sul territorio.
Le esercitazioni di protezione civile sono attività obbligatorie?
Sì, la lettera g) del comma 4 le prevede espressamente come attività di prevenzione non strutturale, finalizzate a promuovere l'esercizio integrato e partecipato della funzione di protezione civile, con possibilità di scambi di personale tra componenti.
Il ripristino delle abitazioni distrutte dal terremoto rientra nel 'superamento dell'emergenza'?
Il superamento comprende la ricognizione dei danni e le prime misure di ripristino. La ricostruzione vera e propria è disciplinata da specifiche ordinanze commissariali ai sensi dell'articolo 25 del D.Lgs. 1/2018, che possono prevedere deroghe alle norme ordinarie per la durata dello stato di emergenza.
Le attività di protezione civile all'estero rientrano nell'articolo 2?
Sì. La lettera h) del comma 4 prevede espressamente le attività svolte all'estero, in via bilaterale o nel quadro della partecipazione italiana all'UE e alle organizzazioni internazionali, come parte della prevenzione non strutturale.