Testo dell'articoloVigente
Art. 4 D.Lgs. 175/2016 – Finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche
Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175)
1. Le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.
2. Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento delle attività sotto indicate: a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi; b) progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’ articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016; c) realizzazione e gestione di un’opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d’interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all’ articolo 180 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato con le modalità di cui all’articolo 17, commi 1 e 2; d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento; e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all’ articolo 3, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016.
3. Al solo fine di ottimizzare e valorizzare l’utilizzo di beni immobili facenti parte del proprio patrimonio, le amministrazioni pubbliche possono, altresì, anche in deroga al comma 1, acquisire partecipazioni in società aventi per oggetto sociale esclusivo la valorizzazione del patrimonio delle amministrazioni stesse, tramite il conferimento di beni immobili allo scopo di realizzare un investimento secondo criteri propri di un qualsiasi operatore di mercato.
4. Le società in house hanno come oggetto sociale esclusivo una o più delle attività di cui alle lettere a), b), d) ed e) del comma 2. Salvo quanto previsto dall’articolo 16, tali società operano in via prevalente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti.
5. Fatte salve le diverse previsioni di legge regionali adottate nell’esercizio della potestà legislativa in materia di organizzazione amministrativa, è fatto divieto alle società di cui al comma 2, lettera d), controllate da enti locali, di costituire nuove società e di acquisire nuove partecipazioni in società. Il divieto non si applica alle società che hanno come oggetto sociale esclusivo la gestione delle partecipazioni societarie di enti locali, salvo il rispetto degli obblighi previsti in materia di trasparenza dei dati finanziari e di consolidamento del bilancio degli enti partecipanti.
6. È fatta salva la possibilità di costituire società o enti in attuazione dell’ articolo 34 del regolamento (CE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, dell’ articolo 42 del regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, e dell’ articolo 61 del regolamento (CE) n. 508 del 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio 15 maggio 2014.
7. Sono altresì ammesse le partecipazioni, dirette e indirette, nelle società aventi per oggetto sociale prevalente la gestione di spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici e, nel rispetto dei principi di concorrenza e apertura al mercato, le attività, le forniture e i servizi direttamente connessi e funzionali ai visitatori e agli espositori, la realizzazione e la gestione di impianti di trasporto a fune per la mobilità turistico-sportiva eserciti in aree montane, nonché la produzione di energia da fonti rinnovabili.
8. È fatta salva la possibilità di costituire, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, le società con caratteristiche di spin off o di start up universitari previste dall’ articolo 6, comma 9, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nonché quelle con caratteristiche analoghe degli enti di ricerca. È inoltre fatta salva la possibilità, per le università, di costituire società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche.
9. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze o dell’organo di vertice dell’amministrazione partecipante, motivato con riferimento alla misura e qualità della partecipazione pubblica, agli interessi pubblici a essa connessi e al tipo di attività svolta, riconducibile alle finalità di cui al comma 1, anche al fine di agevolarne la quotazione ai sensi dell’articolo 18, può essere deliberata l’esclusione totale o parziale dell’applicazione delle disposizioni del presente articolo a singole società a partecipazione pubblica. Il decreto è trasmesso alle Camere ai fini della comunicazione alle commissioni parlamentari competenti. I Presidenti di Regione e delle province autonome di Trento e Bolzano, con provvedimento adottato ai sensi della legislazione regionale e nel rispetto dei principi di trasparenza e pubblicità, possono, nell’ambito delle rispettive competenze, deliberare l’esclusione totale o parziale dell’applicazione delle disposizioni del presente articolo a singole società a partecipazione della Regione o delle province autonome di Trento e Bolzano, motivata con riferimento alla misura e qualità della partecipazione pubblica, agli interessi pubblici a essa connessi e al tipo di attività svolta, riconducibile alle finalità di cui al comma 1. Il predetto provvedimento è trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, alla struttura di cui all’articolo 15, comma 1, nonché alle Camere ai fini della comunicazione alle commissioni parlamentari competenti. 9-bis. Nel rispetto della disciplina europea, è fatta salva la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in società che producono servizi economici di interesse generale a rete, di cui all’ articolo 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, anche fuori dall’ambito territoriale della collettività di riferimento, in deroga alle previsioni di cui al comma 2, lettera a), purché l’affidamento dei servizi, in corso e nuovi, sia avvenuto e avvenga tramite procedure ad evidenza pubblica. Per tali partecipazioni, trova piena applicazione l’articolo 20, comma 2, lettera e). Resta fermo quanto previsto dall’articolo 16. 9-ter. È fatta salva la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni, comunque non superiori all’1 per cento del capitale sociale, in società bancarie di finanza etica e sostenibile, come definite dall’articolo 111-bis del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, senza ulteriori oneri finanziari rispetto a quelli derivanti dalla partecipazione medesima. 9-quater. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alla costituzione né all’acquisizione o al mantenimento di partecipazioni, da parte delle amministrazioni pubbliche, in società aventi per oggetto sociale prevalente la produzione, il trattamento, la lavorazione e l’immissione in commercio del latte, comunque trattato,, dei prodotti lattiero-caseari e dei prodotti ortofrutticoli.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il principio dello scopo pubblico come fondamento della partecipazione
L'articolo 4 del D.Lgs. 175/2016 costituisce il perno del sistema: prima ancora di regolare come si costituisce o gestisce una partecipazione pubblica, il legislatore chiarisce perché essa possa esistere. Il comma 1 enuncia un divieto assoluto: le amministrazioni non possono né costituire né mantenere partecipazioni in società che svolgano attività non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Il termine «strettamente» non è casuale: la norma esige un nesso stringente tra missione dell'ente e oggetto della partecipazione, precludendo investimenti «di opportunità» o volti semplicemente a diversificare il portafoglio pubblico.
Le cinque finalità ammesse dal comma 2
Il comma 2 enumera le categorie di attività per cui la partecipazione è consentita, derogando al divieto generale del comma 1. Si tratta di un elenco tassativo, non suscettibile di interpretazione estensiva.
La lettera a) consente la partecipazione per la produzione di un servizio di interesse generale (SIG), inclusa la realizzazione e gestione delle reti e degli impianti funzionali: è la finalità più ricorrente nella pratica, e include i servizi pubblici locali (acqua, rifiuti, trasporto urbano, energia). La lettera b) ammette le società costituite per progettare e realizzare un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma tra amministrazioni (ai sensi dell'art. 193 del D.Lgs. 50/2016). La lettera c) consente la partecipazione per realizzare o gestire un'opera pubblica o un servizio di interesse generale attraverso un contratto di partenariato pubblico-privato con un imprenditore selezionato con procedure di evidenza pubblica. La lettera d) ammette le società per l'autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti partecipanti, nel rispetto delle direttive europee in materia di contratti pubblici: sono le classiche società in house strumentali (ad esempio, le aziende informatiche interne agli enti locali). La lettera e) consente la partecipazione in società che prestino servizi di committenza a supporto di enti senza scopo di lucro e amministrazioni aggiudicatrici.
La valorizzazione del patrimonio immobiliare: la deroga del comma 3
Il comma 3 introduce una deroga significativa: anche al di fuori delle finalità del comma 2, le amministrazioni possono acquisire partecipazioni in società aventi per oggetto esclusivo la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, tramite conferimento di beni immobili, con l'obiettivo di realizzare un investimento secondo criteri propri di un qualsiasi operatore di mercato. La ratio è consentire agli enti di partecipare a veicoli societari dedicati alla gestione e valorizzazione degli immobili pubblici senza dover dimostrare un nesso con i servizi pubblici istituzionali.
Le società in house: oggetto esclusivo e operatività prevalente
Il comma 4 stabilisce che le società in house hanno come oggetto sociale esclusivo una o più delle attività di cui alle lettere a), b), d) ed e) del comma 2 (non la lettera c), relativa al partenariato) e operano in via prevalente con gli enti costituenti, partecipanti o affidanti. Il vincolo dell'esclusività dell'oggetto sociale è più stringente di quello applicabile alle ordinarie partecipate: la società in house non può dedicarsi ad attività diverse da quelle strettamente previste, pena la perdita dei requisiti per gli affidamenti diretti (art. 16).
Il divieto di costituire sub-partecipazioni per le strumentali degli enti locali
Il comma 5 vieta alle società strumentali controllate da enti locali (lett. d, comma 2) di costituire nuove società o acquisire nuove partecipazioni. La logica è evitare la proliferazione di sub-holdings che possano sottrarre risorse al controllo democratico e alla razionalizzazione imposta dal decreto. Fanno eccezione le società aventi come oggetto esclusivo la gestione di partecipazioni di enti locali, purché rispettino gli obblighi di trasparenza e consolidamento del bilancio.
Le deroghe speciali: produzione lattiero-casearia, fiere, energie rinnovabili, università
I commi 7, 8 e 9-quater introducono specifiche eccezioni per settori determinati. Il comma 7 ammette le partecipazioni in società fieristiche e in impianti di trasporto a fune e per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Il comma 8 consente alle università di costituire spin-off e start-up, nonché società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche. Il comma 9-quater esclude del tutto l'applicazione dell'art. 4 alle partecipazioni in società aventi per oggetto prevalente la produzione, il trattamento e la commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e ortofrutticoli: una deroga di settore che riflette l'esigenza di tutelare specifiche filiere agroalimentari con presenza pubblica storica.
La clausola di esclusione con DPCM
Il comma 9 prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, motivato con riferimento alla qualità della partecipazione e alle finalità perseguibili, possa essere disposta l'esclusione totale o parziale dell'art. 4 per singole società. Il decreto è trasmesso alle Camere. Analogamente, i Presidenti di Regione possono adottare provvedimenti analoghi per le proprie partecipate, con comunicazione alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Si tratta di un meccanismo di flessibilità che consente di preservare partecipazioni ritenute strategiche anche in assenza di uno dei presupposti ordinari.
Domande frequenti
Un'amministrazione pubblica può mantenere una partecipazione di minoranza in una società che non svolge servizi pubblici?
No, in linea di principio. Il comma 1 vieta di costituire o mantenere qualsiasi partecipazione (anche di minoranza) in società che svolgano attività non strettamente necessarie alle finalità istituzionali dell'ente. Le uniche eccezioni sono quelle tassativamente previste dai commi 2-9, come la valorizzazione del patrimonio immobiliare (comma 3) o le partecipazioni in banche etiche entro l'1% (comma 9-ter).
Qual è la differenza tra autoproduzione strumentale (lett. d) e servizio di interesse generale (lett. a)?
I servizi di interesse generale (lett. a) sono rivolti all'esterno, a favore della collettività (acqua, rifiuti, trasporto). L'autoproduzione strumentale (lett. d) è rivolta all'interno: la società produce beni o servizi funzionali all'ente o agli enti partecipanti per il loro funzionamento (informatica, logistica, approvvigionamenti). Le società strumentali sono soggette al divieto di acquisire sub-partecipazioni (comma 5).
Una partecipazione in una società fieristica è sempre ammessa?
Sì, in base al comma 7, che ammette le partecipazioni in società con oggetto prevalente la gestione di spazi fieristici e l'organizzazione di eventi fieristici, incluse le attività connesse e funzionali ai visitatori e agli espositori. Resta fermo il rispetto dei principi di concorrenza e apertura al mercato.
Con quale procedura un'amministrazione può ottenere l'esenzione dall'art. 4?
Per le amministrazioni statali, con DPCM su proposta del MEF o dell'organo di vertice, motivato e trasmesso alle Camere (comma 9). Per regioni e province autonome, con provvedimento del Presidente di Regione, motivato e trasmesso alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e alle Camere.
L'art. 4 si applica alle partecipazioni nelle società di ricerca universitaria?
No, per le spin-off e start-up universitari previsti dall'art. 6 comma 9 della L. 240/2010 e per le società analoghe degli enti di ricerca (comma 8). Le università possono anche costituire società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche, sempre al di fuori del perimetro restrittivo del comma 1.