- L'articolo vieta la mendicità in luogo pubblico o aperto al pubblico; il divieto è stato tuttavia dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale (sent. 519/1995) nella parte in cui sanzionava penalmente la mendicità non invasiva.
- Le persone riconosciute inabili a qualsiasi lavoro proficuo, prive di mezzi di sussistenza e senza parenti obbligati in condizione di provvedere, possono essere proposte dal prefetto al Ministero dell'interno per il ricovero in istituto di assistenza o beneficenza.
- Il Ministro può autorizzare il prefetto a disporre direttamente il ricovero dell'inabile, senza attendere la proposta formale.
- Le spese di ricovero seguono le regole del domicilio di soccorso; in caso di incapacità dei Comuni e delle IPAB, le spese sono a carico dello Stato.
- La norma è oggi in larga parte desueta: il sistema assistenziale è disciplinato dalla L. 328/2000 e dalla legislazione regionale sul welfare.
Testo dell'articoloVigente
Art. 154 TULPS
R.D. 18 giugno 1931, n. 773 — Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza
È vietato mendicare in luogo pubblico o aperto al pubblico.
Le persone riconosciute dall'autorità locale di pubblica sicurezza inabili a qualsiasi proficuo lavoro e che non abbiano mezzi di sussistenza né parenti tenuti per legge agli alimenti e in condizione di poterli prestare sono proposte dal prefetto, quando non sia possibile provvedere con la pubblica beneficenza, al Ministro dell'interno per il ricovero in un istituto di assistenza o beneficenza del luogo o di altro Comune.
Il Ministro può autorizzare il prefetto a disporre il ricovero dell'inabile in un istituto di assistenza o beneficenza.
Per il rimborso delle spese di ricovero si applicano le norme stabilite per il domicilio di soccorso.
Quando il comune e le istituzioni pubbliche di assistenza o beneficenza del domicilio di soccorso non sono in condizione di provvedere in tutto o in parte, le spese sono in tutto in parte a carico dello Stato.
(16) 44a
Stesso numero, altri codici
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Commento
Ratio storica e contesto normativo del 1931
L'articolo 154 TULPS è una delle disposizioni che meglio riflettono la concezione poliziesco-assistenziale dell'ordine pubblico propria del Testo Unico del 1931. Nell'Italia del ventennio fascista, la mendicità era percepita non solo come fenomeno di disagio sociale, ma come potenziale fattore di turbativa dell'ordine pubblico e del decoro urbano. Il legislatore ha quindi operato su due livelli: un divieto repressivo (il primo comma) e un meccanismo assistenziale-coercitivo per i soggetti inabili (i commi successivi), affidandone l'attuazione al prefetto e, in ultima istanza, al Ministro dell'interno.
Il divieto di mendicità e la sentenza della Corte Costituzionale n. 519/1995
Il primo comma dell'art. 154 TULPS vietava la mendicità in luogo pubblico o aperto al pubblico, rinviando implicitamente alle sanzioni penali previste dall'art. 670 del codice penale (mendicità). Con la sentenza n. 519 del 1995, la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 670 c.p. nella parte in cui puniva la mendicità non invasiva o non molesta, ritenendo che la mera richiesta di elemosina, in assenza di comportamenti invasivi o aggressivi, non giustificasse una risposta penale e che la norma si ponesse in contrasto con il principio di offensività e con i diritti fondamentali della persona in condizione di povertà. La mendicità «invasiva o molesta» (art. 670 comma 2 c.p.) è invece rimasta punibile. Il divieto generalizzato del primo comma dell'art. 154 TULPS è quindi rimasto privo di efficace sanzione per la componente non molesta, sebbene la disposizione non sia stata formalmente abrogata. Numerosi regolamenti comunali hanno nel tempo disciplinato in modo autonomo le condotte di mendicità molesta nei centri storici.
La procedura di ricovero degli inabili: presupposti
Il meccanismo dei commi 2-5 dell'art. 154 TULPS è costruito su una sequenza di condizioni cumulative: (a) inabilità a qualsiasi lavoro proficuo, accertata dall'autorità locale di pubblica sicurezza; (b) assenza di mezzi di sussistenza; (c) assenza di parenti tenuti per legge agli alimenti e in condizione di poterli prestare; (d) impossibilità di provvedere con la pubblica beneficenza locale. Solo in presenza di tutti questi presupposti il prefetto può proporre il soggetto al Ministro dell'interno per il ricovero. La procedura riflette il modello residuale dell'assistenza sociale dell'epoca: prima si tentava di attivare le risorse familiari (art. 155 TULPS), poi quelle della beneficenza pubblica locale, e solo in ultima istanza si ricorreva al ricovero coattivo.
Poteri del Ministro e del prefetto
Il terzo comma distingue due fasi: la proposta del prefetto al Ministro (comma 2) e la autorizzazione ministeriale al prefetto di disporre il ricovero (comma 3). Quest'ultima previsione conferisce al prefetto un potere di natura lato sensu coercitiva, benché tecnicamente si tratti di un ricovero assistenziale e non di una misura detentiva. Sul piano delle garanzie individuali, la norma è antecedente alla Costituzione del 1948 e al quadro dei diritti fondamentali che essa ha introdotto: un provvedimento di ricovero obbligatorio disposto in via amministrativa, senza intervento giurisdizionale, sarebbe oggi di dubbia compatibilità con gli artt. 13 e 32 Cost., rispettivamente in tema di libertà personale e di salute.
Riparto delle spese e domicilio di soccorso
Il quarto comma rinvia alle norme sul domicilio di soccorso per il rimborso delle spese di ricovero, un istituto di diritto pubblico di origine ottocentesca che individuava il Comune tenuto a sopportare i costi dell'assistenza in favore di soggetti indigenti. Il quinto comma prevede la sussidiarietà statale: se il Comune del domicilio di soccorso e le IPAB competenti non possono provvedere in tutto o in parte, le spese sono a carico dello Stato.
Stato attuale: desuetudine e diritto vigente
L'art. 154 TULPS è oggi ampiamente desueto nel suo meccanismo applicativo. Il sistema di assistenza sociale è stato progressivamente riformato: la L. 328/2000 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) ha ridefinito le competenze degli enti locali, delle Regioni e dello Stato nel settore, attribuendo ai Comuni la titolarità dei servizi sociali e rendendo obsoleto il meccanismo prefettizio-ministeriale del TULPS. Le persone senza fissa dimora, i soggetti in condizione di grave marginalità e coloro che non possono provvedere a sé stessi rientrano oggi nelle politiche di welfare gestite dai Comuni e dalle aziende sanitarie locali, con il supporto del Terzo settore. Il ricovero in struttura, quando necessario, segue procedure ispirate al rispetto della dignità della persona e al consenso informato.
Casi pratici
Caso 1: Persona anziana inabile e procedura di ricovero in istituto
Tizio, 75 anni, vive in condizione di grave indigenza senza fissa dimora in un capoluogo di provincia. L'autorità locale di pubblica sicurezza, nel corso di controlli ordinari, constata che Tizio è inabile a qualsiasi lavoro proficuo, privo di mezzi di sussistenza e senza parenti tenuti e in grado di provvedere agli alimenti. Verificata l'insufficienza delle risorse della pubblica beneficenza locale, il prefetto propone al Ministro dell'interno il ricovero di Tizio in un istituto di assistenza. Il Ministro autorizza il prefetto a disporre il ricovero. Le spese sono inizialmente poste a carico del Comune del domicilio di soccorso di Tizio; poiché il Comune è in difficoltà finanziaria, una parte delle spese è assunta dallo Stato.
Caso 2: Mendicità molesta in area pedonale: profili sanzionatori residui
Sempronio esercita sistematicamente la mendicità in modo invasivo nel centro storico di una città, avvicinando con insistenza i passanti e ostacolando la circolazione pedonale. Fermato dalla polizia locale, Sempronio è segnalato all'autorità di pubblica sicurezza. Poiché la sua condotta integra la mendicità «invasiva e molesta» ai sensi dell'art. 670 comma 2 c.p. — rimasta punibile anche dopo la sentenza Cost. n. 519/1995 — viene avviata la procedura sanzionatoria. Il regolamento di polizia urbana del Comune prevede altresì misure di allontanamento dall'area interessata. La mera mendicità passiva, invece, non è sanzionabile.
Caso 3: Assistente sociale e attivazione del sistema di welfare moderno
Caia, assistente sociale del Comune, prende in carico Tizio, un soggetto inabile al lavoro, privo di reti familiari e senza mezzi. Anziché procedere attraverso il canale prefettizio dell'art. 154 TULPS — oggi sostanzialmente desueto — Caia attiva gli strumenti previsti dalla L. 328/2000: inserimento in una struttura di accoglienza convenzionata con il Comune, richiesta del Reddito di Inclusione (poi Assegno di Inclusione), e coinvolgimento del Servizio Sanitario Nazionale per la valutazione dell'invalidità civile. Il ricovero avviene su base consensuale, nel rispetto della dignità di Tizio, senza alcun intervento dell'autorità prefettizia.
Domande frequenti
Il divieto di mendicità dell'art. 154 TULPS è ancora in vigore?
Formalmente la disposizione non è stata abrogata, ma la Corte Costituzionale (sent. 519/1995) ha dichiarato illegittima la punizione penale della mendicità non molesta. La mendicità invasiva o molesta (art. 670 comma 2 c.p.) rimane punibile. Il divieto generico dell'art. 154 è quindi di fatto privo di sanzione per la componente passiva.
Chi può essere proposto per il ricovero in istituto ai sensi dell'art. 154 TULPS?
Solo chi cumula tutte le seguenti condizioni: inabilità a qualsiasi lavoro proficuo, assenza di mezzi di sussistenza, assenza di parenti obbligati agli alimenti e in grado di prestare, impossibilità di provvedere con la pubblica beneficenza locale.
Chi dispone il ricovero: il prefetto o il Ministro dell'interno?
Il prefetto propone il ricovero al Ministro dell'interno. Il Ministro può autorizzare il prefetto a disporlo direttamente. È una procedura a doppio stadio con iniziativa prefettizia e autorizzazione ministeriale.
Come sono ripartite le spese di ricovero?
Le spese seguono le norme sul domicilio di soccorso: in prima battuta a carico del Comune di domicilio di soccorso e delle IPAB competenti. In caso di loro incapacità totale o parziale, le spese sono a carico dello Stato.
L'art. 154 TULPS è ancora applicato nella pratica?
No, è ampiamente desueto. Il sistema di assistenza sociale è oggi disciplinato dalla L. 328/2000 e dalla legislazione regionale. I Comuni e le ASL gestiscono l'assistenza ai soggetti indigenti e inabili con strumenti moderni, senza ricorrere al meccanismo prefettizio del TULPS.
Un Comune può vietare la mendicità con regolamento autonomo?
I Comuni possono disciplinare le condotte di mendicità molesta o invasiva attraverso regolamenti di polizia urbana e ordinanze sindacali, nei limiti consentiti dalla legge e nel rispetto dei principi costituzionali. Il divieto assoluto generalizzato è invece precluso dalla sentenza Cost. 519/1995.
Vedi anche