Art. 137 TULPS — Cauzione obbligatoria per gli istituti di vigilanza

Commento

Ratio della cauzione nel sistema delle licenze di pubblica sicurezza

L'articolo 137 TULPS introduce un requisito di accesso di natura patrimoniale per gli istituti di vigilanza privata e per le agenzie di investigazione: il versamento di una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti prima del rilascio della licenza. La norma si inserisce in un sistema di garanzie stratificate che il legislatore del 1931 ha costruito attorno alle attività di polizia privata, consapevole del fatto che tali attività comportano responsabilità nei confronti di terzi e obblighi nei confronti dell'autorità pubblica che devono essere presidiate anche sul piano economico.

La cauzione assolve a una funzione tipicamente fideiussoria: garantisce che il titolare della licenza sia in grado di rispondere delle proprie obbligazioni anche nell'ipotesi di insolvenza, cessazione o revoca dell'attività. È uno strumento di tutela preventiva, che l'ordinamento ritiene necessario proprio perché le guardie giurate esercitano compiti parapoliziali e i loro datori di lavoro intrattengono rapporti contrattuali con enti pubblici e privati che fanno affidamento sulla solidità dell'istituto.

L'importo della cauzione e il ruolo del prefetto

L'art. 137, primo comma, rimette al prefetto la determinazione dell'importo della cauzione. Tale scelta riflette la struttura del TULPS, che attribuisce al prefetto un ruolo centrale nel controllo delle attività soggette a licenza di pubblica sicurezza. Il prefetto esercita un potere discrezionale nella fissazione dell'importo, tenendo conto delle dimensioni dell'istituto, del numero di guardie, del valore dei contratti che si prevede siano stipulati, e dei rischi connessi all'attività specifica.

La determinazione dell'importo può essere aggiornata nel tempo, in particolare quando l'istituto si espanda o quando le condizioni di mercato cambino in modo significativo. Il prefetto può anche imporre il reintegro della cauzione in caso di parziale escussione, come condizione per la prosecuzione dell'attività.

Le circolari ministeriali del Dipartimento della Pubblica Sicurezza hanno nel tempo indicato parametri orientativi per la fissazione dell'importo, raccordando la prassi prefettizia con gli standard di solvibilità richiesti dal D.M. 1° dicembre 2010, n. 269, che ha modernizzato i requisiti degli istituti di vigilanza.

L'oggetto della garanzia

Il secondo comma delimita l'oggetto della garanzia: la cauzione copre «tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e l'osservanza delle condizioni imposte dalla licenza». La formula è ampia e ricomprende: gli obblighi verso i clienti derivanti dai contratti di servizio di vigilanza; le obbligazioni verso i dipendenti (retribuzioni, contributi previdenziali, liquidazioni); le eventuali sanzioni pecuniarie inflitte dall'autorità amministrativa; il risarcimento dei danni causati nell'esercizio del servizio; e il rispetto delle prescrizioni contenute nel decreto di licenza (orari, aree di competenza, modalità operative).

La cauzione non copre invece le responsabilità penali personali delle guardie o del titolare, che restano nella sfera individuale. Serve come presidio delle obbligazioni di natura civile e amministrativa.

La devoluzione all'erario per inosservanza

Il terzo comma attribuisce al prefetto il potere di disporre, con decreto motivato, la devoluzione totale o parziale della cauzione all'erario dello Stato in caso di inosservanza delle condizioni della licenza. Si tratta di una misura di natura afflittiva ma anche compensativa: lo Stato recupera dalla cauzione gli importi che non siano stati soddisfatti direttamente dall'istituto inadempiente.

Il procedimento di devoluzione deve rispettare il contraddittorio: il titolare della licenza deve essere messo in condizione di difendersi prima che il decreto sia emesso, ai sensi della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo. La devoluzione è impugnabile dinanzi al TAR, che può sospenderne l'esecuzione in via cautelare.

La devoluzione parziale è possibile quando l'inosservanza riguardi solo alcune condizioni della licenza o quando il danno cagionato sia quantificabile in una somma inferiore all'importo totale della cauzione. Il prefetto opera una valutazione di proporzionalità tra l'entità dell'inadempimento e l'importo da devolvere.

Lo svincolo della cauzione alla cessazione dell'attività

Il quarto comma disciplina lo svincolo e la restituzione della cauzione alla cessazione dell'esercizio. La norma prevede un doppio requisito: il decorso di almeno tre mesi dalla cessazione dell'attività, e la prova da parte del concessionario di non avere obbligazioni pendenti in conseguenza del servizio svolto. Il termine trimestrale serve a garantire che tutte le obbligazioni eventualmente sorte nell'ultimo periodo di attività abbiano avuto il tempo di emergere ed essere eventualmente azionate.

La prova dell'assenza di obbligazioni residue può essere fornita attraverso attestazioni dei creditori, quietanze liberatorie, certificazioni contributive, e la documentazione contabile dell'ufficio. Il prefetto, una volta verificata la sussistenza di entrambe le condizioni, ordina lo svincolo con decreto. Se nel frattempo siano emersi creditori insoddisfatti, il prefetto può differire lo svincolo fino alla definizione delle relative posizioni.

Coordinamento con le norme successorie della vigilanza privata

In caso di cessione dell'azienda o di trasferimento della licenza, la cauzione non passa automaticamente al nuovo titolare: quest'ultimo deve prestare una propria cauzione, e la cauzione del cedente può essere svincolata solo dopo il rispetto delle condizioni del quarto comma. Il mancato coordinamento tra cedente e cessionario può creare un vuoto di copertura che il prefetto ha il potere di colmare con misure cautelari.