Art. 130 DPR 230/2000 — Bilancio

Commento

L'art. 130 del DPR 230/2000 disciplina in modo sintetico ma puntuale la procedura di approvazione degli atti di bilancio della Cassa delle ammende, l'ente pubblico non economico che gestisce le risorse derivanti dalle somme riscosse a titolo di sanzioni pecuniarie nell'ambito dell'esecuzione penale. Pur trattandosi di una norma di carattere prevalentemente contabile e procedurale, essa rivela una scelta di fondo del sistema: il controllo governativo sulla destinazione delle risorse finanziarie della Cassa, affiancato dal coordinamento con il Ministero dell'economia per garantire la coerenza con i vincoli di finanza pubblica. La norma attua l'art. 4 della legge 26 luglio 1975, n. 354, che costituisce la Cassa delle ammende e ne definisce le funzioni.

La Cassa delle ammende: funzione e risorse

La Cassa delle ammende è un ente pubblico istituito dall'art. 4 L. 354/1975 con il compito di gestire le risorse derivanti dalle sanzioni pecuniarie irrogate nell'esecuzione penale — principalmente le somme versate dai condannati che intendono accedere a determinati benefici — e di destinarle a finalità di sostegno al reinserimento sociale dei detenuti e degli internati, nonché di assistenza alle loro famiglie.

Le entrate della Cassa provengono da diverse fonti: le somme versate dai condannati ammessi a misure alternative alla detenzione a titolo di partecipazione ai costi del trattamento; le somme derivanti dall'esecuzione delle sanzioni pecuniarie; i fondi assegnati annualmente dallo Stato per sostenere le attività istituzionali. Le uscite sono destinate a programmi di sostegno ai detenuti indigenti, alle famiglie in difficoltà economica, ai programmi di formazione professionale e di reinserimento lavorativo post-detentivo.

La struttura contabile: bilancio di previsione e conto consuntivo

L'art. 130 menziona due documenti fondamentali di ogni ente pubblico: il bilancio di previsione e il conto consuntivo. Il bilancio di previsione è il documento contabile che quantifica, per l'esercizio futuro, le entrate attese e le spese programmate, autorizzando l'ente a operare nei limiti degli stanziamenti approvati. Il conto consuntivo — o rendiconto — documenta a posteriori le entrate effettivamente realizzate e le spese effettivamente sostenute nell'esercizio concluso, consentendo la verifica della corretta esecuzione del bilancio preventivo.

Entrambi i documenti sono approvati con decreti del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Il concerto ministeriale è la procedura attraverso cui due o più Ministri adottano congiuntamente un atto: il Ministro proponente (giustizia) non può procedere autonomamente ma deve ottenere il consenso del Ministro concertante (economia), pena l'illegittimità del decreto. Questa forma di controllo incrociato garantisce che la gestione della Cassa sia coerente con le priorità di finanza pubblica.

Il controllo ministeriale e la sua ratio

La scelta di attribuire l'approvazione degli atti contabili al livello ministeriale, anziché all'organo di governo interno della Cassa, riflette la natura pubblica delle risorse gestite e l'interesse generale al loro corretto impiego. Le risorse della Cassa delle ammende derivano in ultima analisi dall'esecuzione di provvedimenti giudiziari e dall'attività statale nell'ambito dell'esecuzione penale: è dunque coerente che la loro gestione sia soggetta a controllo governativo.

Il regime di concerto con il Ministero dell'economia è stato poi ulteriormente precisato dalla normativa di contabilità pubblica successiva al DPR 230/2000, che ha introdotto obblighi di trasparenza e rendicontazione per tutti gli enti del settore pubblico allargato. La Cassa delle ammende è tenuta a rispettare i principi del d.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, che ha riformato la contabilità degli enti pubblici non economici, e a pubblicare i propri bilanci secondo gli standard di trasparenza previsti dalla normativa vigente.

Il collegamento con le finalità rieducative e l'art. 27 co. 3 Cost.

La Cassa delle ammende non è una mera struttura contabile: essa è uno strumento di politica penitenziaria al servizio della funzione rieducativa della pena sancita dall'art. 27, terzo comma, della Costituzione. Le sue risorse finanziano attività che concretamente contribuiscono alla risocializzazione dei detenuti — corsi di formazione, borse lavoro, sostegno alle famiglie — e al loro reinserimento sociale dopo la scarcerazione. Il bilancio della Cassa è dunque, in senso sostanziale, il bilancio della rieducazione penitenziaria, e la sua corretta gestione ha ricadute dirette sulla capacità del sistema di adempiere al mandato costituzionale.

L'art. 3 Cost. sull'uguaglianza sostanziale è rilevante nella prospettiva della distribuzione delle risorse della Cassa: esse devono essere destinate prioritariamente ai soggetti più indigenti e con minore rete di sostegno, garantendo che l'accesso ai programmi di reinserimento non dipenda dalle condizioni economiche del detenuto o dalla sua famiglia.

Regime applicabile e normativa di riferimento aggiornata

La norma in commento fa riferimento al «Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica», denominazione in uso al momento dell'emanazione del DPR 230/2000. A seguito della riorganizzazione dei Ministeri economici, tale funzione è stata assunta dal Ministero dell'economia e delle finanze (MEF), istituito con il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni. Le competenze già attribuite al Ministero del tesoro in materia di approvazione dei bilanci degli enti pubblici sono dunque oggi esercitate dal MEF.

La Cassa delle ammende è sottoposta alla vigilanza del Ministero della giustizia, che esercita i poteri di controllo e di indirizzo previsti dalla normativa vigente. Il Consiglio di amministrazione della Cassa è nominato con decreto ministeriale e risponde al Ministero della giustizia dell'attuazione dei programmi approvati con il bilancio preventivo.