Testo dell'articoloVigente
Art. 10 septies L. 212/2000 (Statuto del Contribuente) – (Circolari)
In vigore dal 01/08/2000
((
1. L'amministrazione finanziaria pubblica circolari per fornire: a) la ricostruzione del procedimento formativo delle nuove disposizioni tributarie e i primi chiarimenti dei loro contenuti; b) approfondimenti e aggiornamenti interpretativi conseguenti a nuovi orientamenti legislativi e giurisprudenziali; c) inquadramenti sistematici su tematiche di particolare complessità; d) istruzioni operative ai suoi uffici.
2. Nella elaborazione delle circolari di cui al comma 1, lettere a), b) e c), l'amministrazione finanziaria, nei casi di maggiore interesse, può effettuare interlocuzioni preventive con soggetti istituzionali ovvero con ordini professionali, associazioni di categoria o altri enti esponenziali di interessi collettivi, nonché farle oggetto di pubblica consultazione prima della loro pubblicazione.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze ovvero, quando nominato, il suo Vice Ministro delegato per l'amministrazione finanziaria, adotta su proposta dell'Amministrazione finanziaria gli atti di indirizzo interpretativo ed applicativo di cui all' articolo 4, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 , ai quali devono attenersi le circolari di cui al comma 1, lettere a), b) e c). ))
In sintesi
L'articolo 10-septies, introdotto dal D.Lgs. 219/2023, disciplina per la prima volta in legge la funzione e il contenuto delle circolari dell'amministrazione finanziaria. Il comma 1 identifica quattro tipologie: a) ricostruzione del procedimento formativo di nuove disposizioni tributarie e primi chiarimenti dei loro contenuti; b) approfondimenti e aggiornamenti interpretativi conseguenti a nuovi orientamenti legislativi e giurisprudenziali; c) inquadramenti sistematici su tematiche complesse; d) istruzioni operative agli uffici. Il comma 2 prevede che, nelle circolari delle prime tre categorie, l'amministrazione possa attivare interlocuzioni preventive con soggetti istituzionali, ordini professionali, associazioni di categoria o altri enti esponenziali di interessi collettivi, sottoponendo i testi a consultazione pubblica prima della pubblicazione. Il comma 3 assegna al Ministro dell'economia e delle finanze, o al Vice Ministro delegato, il potere di adottare, su proposta dell'amministrazione, atti di indirizzo interpretativo e applicativo ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 165/2001: a tali atti devono attenersi le circolari delle prime tre categorie. La norma codifica così una gerarchia interna tra indirizzi ministeriali e circolari operative, rafforzando il valore uniformante della prassi e il coordinamento con la legge primaria. Le circolari non hanno valore normativo verso il contribuente, ma operano come parametro di affidamento e di uniformità applicativa.L'articolo 10-septies inserisce la circolare amministrativa nel perimetro normativo dello Statuto, attribuendole una struttura tipica e una funzione coordinata con altri istituti di prassi (consultazione semplificata, interpello, atti interpretativi del Ministero). La distinzione delle quattro categorie ha rilievo operativo. Le circolari della lettera a) accompagnano l'entrata in vigore di nuove norme: raccontano la genesi parlamentare, isolano le novità e ne forniscono prime chiavi di lettura. Le circolari della lettera b) seguono evoluzioni legislative successive o orientamenti giurisprudenziali consolidati (Cassazione, Corte di giustizia UE), rivisitando in tutto o in parte indicazioni precedenti. Le circolari della lettera c) affrontano temi complessi con vocazione sistematica (per esempio, intera disciplina dei trust, fiscalità del lavoro autonomo). Le circolari della lettera d), invece, hanno destinazione interna: dirigono l'attività degli uffici e non producono affidamento esterno significativo, se non riflesso.
Il comma 2 introduce un meccanismo di partecipazione: per le prime tre categorie l'amministrazione può sentire ordini professionali (Consigli Nazionali, associazioni di settore), istituzioni rilevanti (Confindustria, sindacati, enti del terzo settore) e sottoporre le bozze a consultazione pubblica. La logica è migliorare la qualità interpretativa attraverso l'apporto degli stakeholder, prevenire criticità applicative e rafforzare la legittimazione sostanziale della circolare. Si tratta di una soft law procedurale che valorizza la trasparenza dell'azione fiscale, complementare ai principi di buona amministrazione di cui all'articolo 97 Cost. e alla legge 241/1990 sul procedimento amministrativo.
Il comma 3 stabilisce una gerarchia interna: il Ministro (o il Vice Ministro delegato) adotta atti di indirizzo interpretativo e applicativo, su proposta dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 165/2001. Tali atti, di livello politico-amministrativo, vincolano le circolari delle lettere a), b) e c). Per il contribuente, la conseguenza è duplice: ogni circolare deve essere coerente con l'indirizzo ministeriale; in caso di contrasto, prevale l'indirizzo, e la circolare diviene contestabile. Le circolari, comunque, non hanno valore normativo nei confronti del contribuente. Il loro ruolo è di garantire uniformità applicativa e generare affidamento ai sensi dell'articolo 10 dello Statuto: l'adeguamento esclude sanzioni e interessi se l'amministrazione successivamente muta orientamento. Sul piano dei rimedi, il contribuente destinatario di un atto fondato su circolare illegittima per contrasto con l'indirizzo ministeriale può impugnare davanti alla Corte di giustizia tributaria, chiedendo l'annullamento dell'atto, oppure attivare la nuova autotutela obbligatoria ex articolo 10-quater dello Statuto, documentando la difformità.
Casi pratici
Caso 1: Adeguamento a circolare, mutamento di prassi, affidamento legittimo
Caso 2: Circolare in contrasto con atto di indirizzo ministeriale
Domande frequenti
Una circolare vincola il contribuente?
No: le circolari non hanno valore normativo e non vincolano il contribuente, che resta libero di interpretare la legge in modo diverso. Tuttavia, ai sensi dell'articolo 10 dello Statuto, l'adeguamento alla circolare genera affidamento legittimo: se l'amministrazione muta orientamento sfavorevolmente, non può irrogare sanzioni né interessi sulle posizioni conformi alla precedente prassi. La circolare vincola invece gli uffici dell'amministrazione che l'ha emessa.
Cosa cambia tra circolari della lettera a) e quelle della lettera d)?
Le circolari della lettera a) accompagnano l'introduzione di nuove norme e forniscono al contribuente primi chiarimenti interpretativi; sono potenzialmente sottoponibili a consultazione pubblica (comma 2) e generano affidamento esterno. Le circolari della lettera d) sono istruzioni operative interne agli uffici, su modalità procedurali e organizzative; hanno destinazione amministrativa e l'eventuale affidamento esterno è solo riflesso, perché non sono predisposte come strumento interpretativo per il pubblico.
Se una circolare contrasta con un atto di indirizzo del Ministro, quale prevale?
Prevale l'atto di indirizzo ministeriale, ai sensi del comma 3 dell'articolo 10-septies e dell'articolo 4, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 165/2001. Le circolari delle lettere a), b) e c) devono attenersi all'indirizzo. In caso di contrasto, il contribuente può eccepire l'illegittimità della circolare e invocare la conformità all'indirizzo come parametro corretto; resta ferma la possibilità di ricorrere in via amministrativa o tributaria contro atti applicativi della circolare illegittima.