Art. 56 D.Lgs. 141/2024 — Spese per l’introduzione nelle strutture di deposito per la custodia temporanea su disposizione dell’Agenzia

Commento

Inquadramento normativo: la custodia temporanea nel sistema doganale

L'articolo 56 del D.Lgs. 141/2024 si inserisce nel quadro della custodia temporanea, istituto regolato a livello unionale dagli artt. 144–152 del Regolamento (UE) n. 952/2013 (codice doganale dell'Unione, di seguito CDU). La custodia temporanea è lo status delle merci non unionali che sono state presentate in dogana ma per le quali non è ancora stata presentata una dichiarazione doganale o non sono ancora state adottate le formalità necessarie per l'assegnazione di un regime doganale. In questo lasso di tempo — che il CDU limita a 90 giorni in ambito portuale e aeroportuale — le merci devono essere collocate in appositi spazi di deposito temporaneo autorizzati dall'ADM.

La norma nazionale dell'art. 56 interviene su due profili che il CDU lascia alla disciplina degli Stati membri: (i) la titolarità delle spese di custodia e (ii) la responsabilità per danni e perdite durante il periodo di custodia. Si tratta di profili economicamente rilevanti, perché i costi di stoccaggio in aree doganali (soprattutto porti e aeroporti) possono essere molto elevati, e perché i danni alle merci deperibili o fragili durante la custodia sono frequenti.

Le spese di custodia: il principio del «chi beneficia, paga»

Il comma 1 dell'art. 56 enuncia una regola semplice ma inderogabile: le spese di custodia sono a carico del proprietario o del vettore titolare delle merci. Il principio vale anche quando l'introduzione nelle strutture di deposito temporaneo sia stata disposta dall'ADM d'ufficio — ad esempio in caso di merci abbandonate, merci la cui dichiarazione doganale sia risultata irregolare, merci sequestrate in via cautelare o che necessitino di ulteriori controlli fisici o documentali da parte dell'Agenzia.

La ratio è chiara: le merci si trovano nel circuito doganale perché il loro proprietario o vettore le ha introdotte nel territorio dell'Unione. Il costo della loro custodia nell'attesa dello sdoganamento o di altro esito è un costo dell'operazione commerciale, non un onere che l'amministrazione doganale deve sopportare. Questo vale anche se è l'ADM a decidere, nell'esercizio delle sue funzioni di controllo, di trattenere le merci in deposito: in questo caso il provvedimento dell'Agenzia è la causa formale dell'introduzione, ma la causa sostanziale è comunque la situazione giuridica delle merci (non sdoganate, soggette a verifica, prive di documentazione).

In pratica, l'operatore che subisce una disposizione ADM di introduzione in deposito temporaneo deve attivarsi rapidamente per: (a) contattare il proprio spedizioniere doganale per regolarizzare la situazione; (b) valutare se presentare ricorso contro il provvedimento dell'ADM se lo ritiene illegittimo; (c) in ogni caso, pianificare i costi di custodia che continueranno a maturare fino alla risoluzione della situazione.

La responsabilità dell'ADM per danni alle merci

Il comma 2 introduce una clausola di esonero da responsabilità dell'ADM per avarie, deperimenti naturali e danni alle merci in custodia temporanea, con il limite essenziale delle «cause non imputabili» all'Agenzia. La formulazione riprende il principio generale della responsabilità per fatto illecito della pubblica amministrazione: l'ADM risponde dei danni se e nella misura in cui il danno sia causalmente collegato a un comportamento colposo o doloso dell'Agenzia o del suo personale.

La norma elenca espressamente tre categorie di eventi esonerativi:

• Avarie: deterioramenti fisici delle merci (es. merci bagnate per rottura di imballaggi, prodotti chimici che subiscono reazioni durante la conservazione).
• Deperimenti naturali: perdita di qualità o quantità derivante dal normale trascorrere del tempo, tipica di merci alimentari, prodotti freschi, materie prime biologiche.
• Danni e perdite da cause non imputabili all'ADM: formula residuale che copre eventi fortuiti, forza maggiore, comportamenti di terzi.

L'esonero si applica anche quando le merci si trovano in strutture di diretta gestione dell'ADM: la circostanza che il deposito sia gestito dall'Agenzia stessa non fa presumere la responsabilità di quest'ultima per qualsiasi danno alle merci.

Prove e strategie difensive per il recupero del danno

Quando le merci subiscono danni durante la custodia disposta dall'ADM, l'operatore commerciale che voglia ottenere il risarcimento deve seguire un percorso probatorio rigoroso. Non è sufficiente dimostrare che le merci erano integre all'ingresso e danneggiate all'uscita del deposito: occorre provare che il danno è causalmente riconducibile a un comportamento specifico dell'ADM o del gestore del deposito (negligenza nella movimentazione, inadeguatezza delle strutture di conservazione, errori operativi del personale).

Gli strumenti processuali disponibili includono: perizia tecnica delle merci al momento della restituzione (con verbale di constatazione redatto in contraddittorio con l'ADM); documentazione fotografica e video dell'ingresso e dell'uscita dal deposito; relazione del responsabile del deposito sulle condizioni di conservazione; eventuale accesso agli atti per ottenere il registro dei movimenti delle merci. La prova è tutt'altro che agevole, soprattutto per i deperimenti naturali, rispetto ai quali l'ADM è sempre esonerata.

Interazione con le norme unionali

Il CDU (art. 144 ss.) impone che i luoghi di custodia temporanea siano autorizzati dall'ADM e che i titolari di tale autorizzazione garantiscano la corretta conservazione delle merci. L'art. 56 D.Lgs. 141/2024 non contraddice queste norme, ma chiarisce il regime nazionale della responsabilità tra operatore e amministrazione quando la custodia è disposta d'ufficio. Il regolamento delegato (UE) 2015/2446 e il regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 integrano le norme CDU sulla custodia temporanea, ma non affrontano il profilo della responsabilità per danni, che rimane materia nazionale.

Implicazioni operative per l'operatore

Chi importa merci — specialmente merci deperibili, fragili o di elevato valore — deve considerare i rischi connessi alla custodia temporanea disposta dall'ADM come parte integrante della valutazione del rischio operativo. Le misure pratiche consigliate sono:

• Stipulare polizze assicurative che coprano il rischio di danni durante la custodia doganale (le polizze cargo standard spesso hanno esclusioni per il periodo di stoccaggio in dogana).
• Verificare che il proprio spedizioniere doganale sia in grado di intervenire rapidamente in caso di disposizione di custodia, per abbreviare i tempi e ridurre i costi.
• In caso di merci deperibili, valutare la possibilità di chiedere all'ADM l'accesso anticipato per procedere alla dichiarazione doganale urgente (procedura di urgenza prevista dal CDU per le merci in pericolo di alterazione).
• Documentare con precisione lo stato delle merci all'arrivo e al momento dell'eventuale introduzione in deposito, creando prove precostituite utili in caso di contestazione successiva.