Art. 43 D.Lgs. 141/2024 — Controlli integrati

Commento

Finalità e contesto sistematico

L'articolo 43 del D.Lgs. 141/2024 disciplina i controlli integrati, ovvero quella tipologia di controllo doganale che non si esaurisce nell'azione dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM) ma coinvolge in modo coordinato gli altri organi dell'amministrazione finanziaria — in particolare l'Agenzia delle entrate e la Guardia di finanza. La disposizione risponde a un'esigenza concreta e ricorrente nella prassi: le imprese che operano nell'interscambio internazionale di merci sono soggette a controlli sia fiscali sia doganali, spesso avviati da soggetti diversi, con rischio di duplicazione degli adempimenti e di risultati contraddittori. Il legislatore delegato ha scelto la strada del rinvio al decreto ministeriale, conferendo al Ministro dell'economia e delle finanze il potere di definire le norme di coordinamento.

Nel quadro del codice doganale dell'Unione (Reg. UE 952/2013), i controlli doganali sono già coordinati a livello unionale attraverso il programma pluriennale di lavoro dell'Unione doganale e le linee guida della Commissione europea. L'art. 43 aggiunge il livello nazionale, raccordando l'attività di ADM con gli altri soggetti pubblici italiani competenti. Ciò è coerente con l'art. 46 del Reg. UE 952/2013, che rimette agli Stati membri l'organizzazione interna dei controlli, purché rispettino gli standard minimi unionali.

Il primo decreto ministeriale: coordinamento interno

Il comma 1 abilita il Ministro a emanare un decreto che stabilisca le norme necessarie per coordinare i controlli dell'ADM con quelli degli altri organi dell'amministrazione finanziaria e della Guardia di finanza. L'espressione «ivi comprese quelle relative all'espletamento dei controlli a posteriori» è significativa: i controlli a posteriori (post-clearance audit) sono quelli effettuati dopo lo svincolo delle merci e si fondano sull'analisi della contabilità, dei contratti e della documentazione commerciale dell'impresa. Sono, per loro natura, controlli ad alto contenuto di indagine economica e finanziaria, il che spiega l'opportunità di un raccordo con l'Agenzia delle entrate e con la Guardia di finanza, che dispongono di poteri ispettivi più ampi e di banche dati fiscali.

Nella pratica operativa, un controllo integrato può seguire uno schema del tipo: ADM avvia un audit doganale a posteriori su un operatore importatore e, contestualmente, l'Agenzia delle entrate verifica la coerenza del valore doganale dichiarato con i prezzi di trasferimento applicati nelle operazioni infragruppo. Il decreto ministeriale dovrebbe definire la procedura di avvio congiunto, la ripartizione dei compiti istruttori, la gestione dei verbali e la comunicazione degli esiti tra le amministrazioni coinvolte.

Il secondo decreto ministeriale: rapporti internazionali

Il comma 2 introduce una previsione distinta ma complementare: il Ministro può emanare un ulteriore decreto per regolare i rapporti tra ADM, Guardia di finanza e le autorità doganali straniere, nonché per disciplinare lo scambio reciproco di dati e informazioni. La locuzione «nel rispetto del diritto unionale e dei trattati multilaterali e bilaterali applicabili» costituisce un vincolo gerarchico: la normativa interna non può derogare agli accordi internazionali già vigenti né alle disposizioni del Reg. UE 952/2013 e dei regolamenti delegati e di esecuzione che lo completano.

Lo scambio di informazioni doganali con Paesi terzi si fonda, sul piano unionale, sugli Accordi di mutua assistenza amministrativa (MAA) conclusi dall'UE e sul Regolamento (CE) n. 515/97 relativo alla mutua assistenza tra autorità amministrative. Il decreto ministeriale previsto dall'art. 43, comma 2, si colloca a valle di tali strumenti internazionali, definendo le modalità operative con cui ADM e Guardia di finanza partecipano a questo sistema di cooperazione.

Profili operativi per l'impresa

Per l'operatore economico, l'art. 43 segnala che un controllo doganale — specie se a posteriori — può trasformarsi in un'ispezione coordinata multi-agenzia. Alcune implicazioni pratiche:

• La documentazione richiesta potrebbe eccedere quella strettamente doganale (dichiarazioni, SAD, bollette) e includere la contabilità generale, i contratti di fornitura, le fatture commerciali, i documenti di trasporto, fino alle analisi di transfer pricing.
• Il soggetto controllato ha diritto di essere assistito da un consulente (es. spedizioniere doganale abilitato o avvocato) per l'intera durata del controllo integrato.
• I verbali redatti dall'ADM possono essere trasmessi all'Agenzia delle entrate e possono essere utilizzati in eventuali procedimenti tributari successivi.
• L'avvio di un controllo integrato interrompe i termini per la presentazione di istanze di revisione spontanea della dichiarazione doganale, con conseguente impossibilità di avvalersi delle cause di non punibilità previste dall'art. 96, comma 13, del medesimo decreto.

Raccordo con la disciplina doganale unionale

Il Reg. UE 952/2013 prevede, all'art. 48, che le autorità doganali possano procedere a tutti i controlli che ritengono necessari per assicurare la corretta applicazione della normativa doganale e di ogni altra normativa riguardante l'entrata, l'uscita, il transito, il trasferimento e la destinazione finale di merci. L'art. 43 del D.Lgs. 141/2024 declina a livello nazionale questa previsione unionale, garantendo che ADM non operi in isolamento ma in sinergia con il sistema dei controlli pubblici. In particolare, l'art. 46 del Regolamento unionale riconosce che i controlli doganali possono essere integrati con quelli di altri organi — il legislatore nazionale ha tradotto questo principio in una norma di coordinamento istituzionale.

Considerazioni conclusive

L'art. 43 è una norma di sistema a efficacia differita: il suo contenuto precettivo dipende dall'emanazione dei decreti ministeriali attuativi. Fino alla loro adozione, il coordinamento avviene in via informale o sulla base di protocolli già esistenti tra ADM, Agenzia delle entrate e Guardia di finanza. Per l'operatore economico la norma costituisce comunque un segnale di attenzione: la stagione dei controlli «a silos» separati è superata e l'integrazione multi-agenzia è la direzione verso cui il sistema si sta muovendo, in linea con gli standard internazionali dell'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) e le raccomandazioni del FATF/GAFI in materia di cooperazione amministrativa.