Art. 38 D.Lgs. 141/2024 — Poteri sostitutivi

Commento

Il potere sostitutivo come strumento di flessibilità operativa

L'art. 38 del D.Lgs. 141/2024 introduce uno strumento di flessibilità nell'ambito dei controlli doganali sulle merci: il potere sostitutivo del direttore territoriale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli di esentare temporaneamente le merci dalla visita doganale in situazioni di straordinaria necessità e urgenza. Si tratta di un meccanismo eccezionale che deroga al regime ordinario dei controlli, fondato sulla verifica fisica delle merci prima dello svincolo.

La ratio della norma è garantire la continuità operativa degli uffici doganali in circostanze impreviste — picchi di traffico straordinari, eventi calamitosi, blocchi logistici — che renderebbero impossibile o gravemente tardiva la visita di tutte le merci in attesa. In questi casi, l'alternativa tra il blocco completo degli scambi e l'esenzione temporanea controllata propende per la seconda, con le garanzie di cui all'art. 37, comma 2.

Presupposti: necessità, urgenza e straordinarietà

Il comma 1 delimita il campo di applicazione con tre requisiti, da intendersi cumulativamente: (i) casi straordinari — la situazione deve essere fuori dall'ordinario, non una difficoltà organizzativa gestibile con gli strumenti normali; (ii) necessità — l'esenzione deve essere obiettivamente necessaria, non meramente conveniente; (iii) urgenza — l'attesa di un intervento ordinario comporterebbe un danno o un ritardo sproporzionato. L'aggettivo «straordinari» è particolarmente stringente: esclude che il potere possa essere usato come soluzione strutturale a carenze di organico.

La norma precisa esplicitamente che l'esenzione opera «limitatamente alla durata di tali evenienze»: è un potere temporaneo, che cessa automaticamente al venire meno dei presupposti. Il direttore territoriale ha quindi l'obbligo di revocare o non rinnovare l'esenzione non appena le condizioni straordinarie si normalizzano.

Le garanzie dell'art. 37, comma 2: il limite invalicabile

Il comma 1 fa espressamente salvo «quanto previsto dall'articolo 37, comma 2». Questa clausola è fondamentale: l'esenzione dalla visita doganale non equivale a un'esenzione totale dai controlli. L'art. 37, comma 2 mantiene ferme determinate verifiche e garanzie che non possono essere derogate neanche in situazioni di emergenza. In pratica, anche quando il direttore territoriale dispone l'esenzione dalla visita fisica, alcune operazioni di controllo (ad esempio verifiche documentali o campionamenti selettivi) restano obbligatorie.

La regolamentazione secondaria: il provvedimento dell'Agenzia

Il comma 2 affida a un provvedimento dell'Agenzia la disciplina dei «presupposti, nonché i criteri e limiti per l'esercizio del potere». Questa delega normativa secondaria è essenziale per la corretta applicazione della norma: il provvedimento ADM deve definire le tipologie di situazioni che integrano i «casi straordinari», le categorie di merci eventualmente escluse dall'esenzione (ad es. merci soggette a proibizioni o restrizioni), le modalità con cui il direttore territoriale documenta e comunica il provvedimento, i meccanismi di monitoraggio e revoca.

Fino all'adozione del provvedimento, il potere è comunque esercitabile sulla base del testo della legge, ma l'assenza di parametri definiti espone maggiormente il direttore territoriale a contestazioni in sede di responsabilità.

Il regime di responsabilità: dolo o colpa grave

Il comma 3 stabilisce che l'esercizio del potere sostitutivo «non comporta responsabilità, se non nei casi di dolo o di colpa grave». La scelta del legislatore di limitare la responsabilità al dolo e alla colpa grave è in linea con i principi generali dell'azione amministrativa in situazioni di emergenza (cfr. art. 2 L. 241/1990 in materia di responsabilità della PA). La norma protegge il direttore territoriale che agisce in buona fede e con diligenza professionale, ma non esonera chi abusa del potere o lo esercita con negligenza grave.

Per gli operatori economici che subiscono eventuali danni dall'esercizio (o dal mancato esercizio) del potere sostitutivo, questa disposizione pone un filtro rilevante all'azione risarcitoria nei confronti dell'ADM.

Raccordo con il codice doganale dell'Unione

Il Reg. UE 952/2013 disciplina i controlli doganali (artt. 46–50 CDU) come strumenti discrezionali e selettivi: le autorità doganali non sono tenute a visitare fisicamente tutte le merci. Il CDU prevede un'analisi del rischio come presupposto per decidere se effettuare controlli fisici (art. 47 CDU). L'art. 38 D.Lgs. 141/2024 si inserisce in questo quadro come norma di coordinamento nazionale, che attribuisce a un livello dirigenziale specifico il potere di gestire situazioni eccezionali in modo coerente con il sistema CDU, senza derogare ai principi di analisi del rischio e di proporzionalità dei controlli.