In sintesi
- Il questore può vietare funzioni religiose, cerimonie e processioni su pubbliche vie per ragioni di ordine pubblico o sanità pubblica.
- In alternativa al divieto, il questore può prescrivere modalità specifiche di svolgimento (percorso, orario, misure di sicurezza, ecc.).
- In ogni caso, l'avviso al promotore deve essere dato almeno 24 ore prima dell'evento: il ritardo dell'avviso non priva la decisione di efficacia, ma può esporre l'autorità a contestazioni.
- Alle processioni si applicano anche le disposizioni del capo precedente (artt. 18-24 TULPS) in quanto compatibili, incluse le procedure di scioglimento graduato.
- Il questore non può vietare l'evento per ragioni legate al contenuto religioso: la libertà di culto (art. 19 Cost.) e la CEDU limitano il potere di divieto ai soli motivi di ordine pubblico e sanità.
Testo dell'articoloVigente
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Art. 26 TULPS
R.D. 18 giugno 1931, n. 773 — Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza
Il questore può vietare, per ragioni di ordine pubblico o di sanità pubblica, le funzioni, le cerimonie, le pratiche religiose e le processioni indicate nell'articolo precedente, può prescrivere l'osservanza di determinate modalità, dandone, in ogni caso, avviso ai promotori almeno ventiquattro ore prima.
Alle processioni sono, nel resto, applicabili le disposizioni del capo precedente.
Stesso numero, altri codici
- Art. 26 Cod. Amb. — (Integrazione del provvedimento di VIA negli atti autorizzatori)
- Art. 26 D.Lgs. 159/2011 — Intestazione fittizia
- Art. 26 D.Lgs. 209/2005 — Elenco delle imprese comunitarie operanti in Italia
- Art. 26 D.Lgs. 42/2004 — (Valutazione di impatto ambientale)
- Art. 26 CAD — Articolo abrogato
- Art. 26 L. 91/1992
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Commento
Funzione e posizione nel sistema TULPS
L'art. 26 costituisce il completamento necessario dell'art. 25: se quest'ultimo impone al promotore l'obbligo di preavviso, l'art. 26 disciplina la risposta dell'autorità di pubblica sicurezza. Il modello normativo si articola in tre possibili esiti: silenzio (l'evento si svolge liberamente), prescrizione di modalità (l'evento si svolge con vincoli), divieto (l'evento non può aver luogo). Il silenzio del questore entro il termine equivale ad acquiescenza, non a una lacuna procedurale. Questa struttura è coerente con l'impostazione del TULPS, che privilegia il controllo preventivo attraverso il preavviso-e-risposta rispetto a un sistema di autorizzazioni esplicite generalizzate.
Le ragioni legittimanti il divieto o le prescrizioni
L'art. 26 tipizza due categorie di ragioni che legittimano l'intervento del questore: ordine pubblico e sanità pubblica. Il catalogo è tassativo: il questore non può vietare o limitare l'evento adducendo ragioni di opportunità politica, di decoro urbano, di contrasto a una specifica confessione religiosa, o di fastidio per i residenti non configurabile come rischio sanitario. L'ordine pubblico comprende situazioni di rischio concreto per la sicurezza dei partecipanti e dei terzi (es. contiguità con eventi antagonisti, percorsi pericolosi per traffico intenso, rischio di scontri tra gruppi). La sanità pubblica riguarda contesti in cui la concentrazione di persone possa diffondere malattie o in cui le condizioni igieniche del percorso presentino rischi documentati.
Il potere di prescrizione come alternativa meno afflittiva
Prima di optare per il divieto, il questore dovrebbe valutare se sia sufficiente la prescrizione di modalità alternative: la scelta del divieto deve essere proporzionata, e il principio di proporzionalità — ricavabile in via interpretativa dalla Costituzione, dalla CEDU e dalla L. 241/1990 — impone di preferire la misura meno restrittiva che garantisca comunque la tutela dell'interesse pubblico. Le prescrizioni tipiche includono la modifica del percorso, l'indicazione di un orario diverso da quello proposto, il contingentamento del numero dei partecipanti, la presenza obbligatoria di un servizio d'ordine privato, il divieto di portare determinati oggetti o strumenti musicali rumorosi. Ogni prescrizione deve essere motivata e comunicata con anticipo sufficiente a consentire agli organizzatori di adeguarsi.
Il termine di 24 ore per l'avviso ai promotori
L'art. 26 prescrive che l'autorità dia «avviso ai promotori almeno ventiquattro ore prima» dell'evento. Questo termine serve a garantire che gli organizzatori abbiano il tempo necessario per ricevere le prescrizioni, adeguare l'organizzazione o, se necessario, valutare un ricorso urgente al giudice amministrativo. Il termine di 24 ore è un minimo: nella prassi, le questure comunicano divieti o prescrizioni non appena la valutazione è completata, spesso entro 48-72 ore dalla ricezione dell'avviso. Un provvedimento comunicato a poche ore dall'evento — pur formalmente entro le 24 ore — può essere contestato per violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa.
Il rinvio alle disposizioni del capo precedente
Il secondo comma dell'art. 26 estende alle processioni «le disposizioni del capo precedente», cioè gli artt. 18-24 TULPS che disciplinano le riunioni in luogo pubblico. L'estensione comporta che, se una processione degenera o i partecipanti si rifiutano di conformarsi alle prescrizioni imposte, l'autorità può attivare la procedura di scioglimento graduato prevista dagli artt. 22-24 (invito, tre intimazioni, forza coattiva). Questo rinvio è significativo: una processione che viola le modalità prescritte dal questore o che viene effettuata nonostante il divieto può essere trattata come un assembramento non autorizzato soggetto a scioglimento.
Limiti costituzionali e convenzionali al potere di divieto
Il potere del questore incontra limiti non solo nelle ragioni tipizzate dalla legge, ma anche nella Costituzione e nella CEDU. L'art. 19 Cost. garantisce la libertà di professare la propria fede in forma pubblica e di praticarla individualmente o in associazione: un divieto fondato sul contenuto della cerimonia religiosa — anziché su ragioni di ordine pubblico o sanità — sarebbe incostituzionale per violazione della libertà di culto. L'art. 9 CEDU tutela la libertà di manifestare la propria religione e consente restrizioni solo se previste dalla legge, necessarie in una società democratica e proporzionate. La Corte di Strasburgo ha elaborato una giurisprudenza robusta sul bilanciamento tra ordine pubblico e libertà religiosa: il semplice disagio per i residenti o la contestazione da parte di gruppi contrari non sono sufficienti a giustificare il divieto.
Tutela giurisdizionale avverso il divieto
Il provvedimento di divieto o di prescrizione del questore è impugnabile davanti al TAR territorialmente competente per violazione di legge (mancanza dei presupposti dell'ordine pubblico o della sanità), eccesso di potere (sproporzione, illogicità, carenza di motivazione) e violazione di norme costituzionali o convenzionali. In presenza di un evento imminente, è possibile richiedere al TAR una misura cautelare monocratica (decreto presidenziale) o collegiale (ordinanza) per sospendere gli effetti del divieto nelle more del giudizio di merito. La tutela urgente è lo strumento più efficace quando i tempi della pianificazione dell'evento non consentono di attendere il giudizio ordinario.
Casi pratici
Caso 1: Divieto di processione per rischio di scontri
Tizio organizza una processione per la festività patronale attraverso il centro storico, con avviso regolarmente presentato sette giorni prima. Il questore viene informato che un gruppo antagonista ha annunciato un presidio lungo lo stesso percorso. Valutato il rischio concreto di scontri, emette un provvedimento di divieto motivato da ragioni di ordine pubblico, comunicato a Tizio quarantotto ore prima dell'evento. Tizio impugna il provvedimento davanti al TAR in via cautelare, ritenendo il divieto sproporzionato; il TAR, tuttavia, conferma il provvedimento data la documentata imminenza del rischio. La processione viene rinviata a data successiva concordata con la Questura, senza ulteriori incidenti.
Caso 2: Prescrizione di percorso alternativo
Caia, responsabile dell'organizzazione di una via crucis su un percorso che attraversa un'arteria principale della città, riceve dal questore — entro i termini dell'art. 26 — una prescrizione che modifica il tragitto: viene indicato un percorso parallelo, a traffico limitato, che riduce l'impatto sulla circolazione. La prescrizione è accompagnata da una nota che spiega le ragioni (presenza di un cantiere sul percorso originale che riduce la carreggiata e crea rischio di calca). Caia accetta la modifica, aggiorna le comunicazioni ai fedeli e la cerimonia si svolge regolarmente sul percorso alternativo, senza alcuna contestazione formale.
Caso 3: Processione che viola le prescrizioni: scioglimento
Sempronio, organizzatore di una processione civile, riceve dal questore la prescrizione di non percorrere via Roma, indicata come troppo stretta per il numero atteso di partecipanti. Nonostante la prescrizione, la processione si incammina sul percorso vietato. Il funzionario di pubblica sicurezza presente sul posto rivolge prima un invito a conformarsi alla prescrizione; ignorato l'invito, procede alle tre intimazioni formali ex art. 23. Solo una parte dei partecipanti si adegua; per gli altri viene ordinato lo scioglimento coattivo ex art. 24. Sempronio, in quanto organizzatore consapevole della violazione, risponde sia della contravvenzione per mancato rispetto del provvedimento del questore sia delle eventuali conseguenze civili per i danni causati dall'intervento delle forze dell'ordine.
Domande frequenti
Il questore può vietare una processione perché disturba i residenti?
No. L'art. 26 TULPS consente il divieto solo per ragioni di ordine pubblico o sanità pubblica. Il semplice fastidio dei residenti, non accompagnato da un rischio concreto per la sicurezza o l'igiene pubblica, non è una ragione legittimante. Un divieto fondato su tali basi sarebbe impugnabile davanti al TAR.
Entro quanto tempo il questore deve comunicare il divieto o le prescrizioni?
L'art. 26 prevede che l'avviso sia dato almeno 24 ore prima dell'evento. Nella prassi le questure comunicano il provvedimento prima possibile dopo la valutazione dell'avviso ricevuto, spesso entro 48-72 ore dalla comunicazione del promotore.
Cosa succede se la processione si svolge nonostante il divieto?
Il questore può attivare la procedura di scioglimento degli artt. 22-24 TULPS (invito, tre intimazioni, forza coattiva), che l'art. 26 estende espressamente alle processioni. I partecipanti che resistono allo scioglimento rischiano la sanzione amministrativa da 2.000 a 20.000 euro ex art. 24.
Le prescrizioni del questore sono impugnabili?
Sì. Sia il divieto sia le prescrizioni di modalità sono provvedimenti amministrativi impugnabili al TAR per violazione di legge, eccesso di potere o carenza di motivazione. Se l'evento è imminente, è possibile richiedere una misura cautelare urgente (decreto presidenziale) per sospendere il provvedimento.
Il questore può imporre prescrizioni a una processione già autorizzata in anni precedenti?
Sì. Le prescrizioni vanno valutate caso per caso in relazione alle circostanze del momento. L'autorizzazione tacita degli anni precedenti non vincola il questore per l'anno corrente, poiché le condizioni di ordine pubblico e di sicurezza possono variare.
Le processioni di confessioni non cattoliche sono soggette all'art. 26?
Sì. L'art. 26 si applica a tutte le processioni e cerimonie religiose su pubbliche vie, indipendentemente dalla confessione. Il questore deve però applicare il medesimo standard di valutazione a tutte le confessioni: un trattamento differenziato fondato sull'appartenenza religiosa violerebbe il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e l'art. 9 CEDU.
Vedi anche