Indice
In sintesi
- Le sanzioni amministrative possono essere applicate solo se previste da una legge entrata in vigore prima del fatto.
- Vale il principio di tassativita: la condotta deve essere descritta con precisione dalla norma sanzionatoria.
- Le leggi sanzionatorie si applicano solo nei casi e per i tempi che esse stesse considerano, senza estensioni analogiche.
- Il principio risponde all'esigenza di certezza e prevedibilita propria dello Stato di diritto.
- Si tratta della trasposizione, in materia amministrativa, della logica gia espressa dall'art. 25 Cost. e dall'art. 1 c.p.
Testo dell'articoloVigente
Art. 1 L. 689/1981 — Principio di legalit
L. 24 novembre 1981, n. 689 — testo aggiornato
Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.
Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all'Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.
Commento
L'art. 1 della L. 689/1981 fissa la pietra angolare del sistema sanzionatorio amministrativo italiano, replicando in questa materia la garanzia di legalita gia consacrata in sede penale dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione e dall'art. 1 del codice penale. La norma esprime un principio che, prima del 1981, era affermato in modo frammentario dalle leggi di settore e che il legislatore della riforma ha voluto erigere a regola generale per tutte le sanzioni pecuniarie amministrative.
La riserva di legge e la sua portata effettiva
La disposizione richiede che la sanzione amministrativa sia prevista da una legge entrata in vigore prima della commissione del fatto. Il termine va inteso in senso ampio, ricomprendendo le fonti primarie statali e regionali; resta invece esclusa la possibilita per fonti meramente regolamentari di introdurre ex novo illeciti puniti con sanzione pecuniaria, salvo che la legge primaria abbia gia tipizzato la fattispecie e affidi al regolamento la sola disciplina di aspetti tecnici o esecutivi. La giurisprudenza amministrativa ha piu volte ribadito che ordinanze sindacali e atti di natura amministrativa non possono creare illeciti, ma solo specificarne il contenuto entro la cornice tracciata dalla legge.
Tassativita e divieto di analogia
Il secondo comma traduce la riserva di legge in un canone interpretativo stringente: la norma sanzionatoria si applica solo nei casi e per i tempi che essa stessa considera. Significa che l'autorita procedente non puo estendere il precetto a situazioni non testualmente previste, neppure quando ricorrano evidenti ragioni di analogia. E un argine importante in un sistema in cui le fonti sono numerose e spesso stratificate: il cittadino deve poter conoscere in anticipo la condotta vietata e la conseguenza sanzionatoria.
Irretroattivita della norma sfavorevole
Il riferimento all'entrata in vigore prima della commissione esprime il divieto di applicazione retroattiva delle norme sanzionatorie sfavorevoli. La regola e pacifica per la legge che introduce un nuovo illecito o ne aggrava il trattamento; piu controversa e la questione opposta, quella della retroattivita in bonam partem delle norme piu favorevoli sopravvenute. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 63/2019, ha esteso al settore amministrativo punitivo, almeno per le sanzioni con connotazione afflittiva di stampo penale, il principio della lex mitior, in linea con gli orientamenti della Corte EDU sulla nozione autonoma di materia penale.
Rapporti con la nozione europea di sanzione
Il principio di legalita amministrativa si arricchisce, oggi, della giurisprudenza convenzionale che applica i criteri Engel: una sanzione formalmente amministrativa puo essere sostanzialmente penale e attrarre a se le garanzie dell'art. 7 CEDU. Quando una sanzione e particolarmente afflittiva (importi elevati, effetti sulla reputazione, interdizioni), l'interprete deve verificare se il livello di tutela offerto dall'art. 1 L. 689/1981 sia coerente con quello convenzionale, applicando criteri rigorosi di prevedibilita della norma e di chiarezza del precetto.
Conseguenze pratiche dell'inosservanza
Se l'autorita irroga una sanzione in assenza di una norma di legge che la preveda, oppure applicando estensivamente una previsione che non copre la fattispecie concreta, l'ordinanza-ingiunzione e annullabile in sede di opposizione ai sensi dell'art. 6 D.Lgs. 150/2011. Il giudice puo rilevare anche d'ufficio la violazione dell'art. 1, trattandosi di profilo che attiene alla esistenza stessa del potere sanzionatorio. La difesa, percio, dovra sempre verificare prima di tutto se la condotta contestata sia effettivamente sussumibile nella norma indicata in atti, e se questa fosse vigente al momento del fatto.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 193/2016
Non fondata la q.l.c. dell'art. 1 L. 689/1981
La Consulta ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 L. 689/1981 sollevata sotto il profilo del mancato riconoscimento della retroattività in mitius. Secondo la Corte, in materia di sanzioni amministrative non opera in via generale il principio penalistico della lex mitior ex art. 2, c. 2, c.p.: il legislatore può differenziare il trattamento sanzionatorio amministrativo da quello penale, e nessun vincolo costituzionale o convenzionale impone l'estensione automatica della retroattività favorevole alle sanzioni amministrative non qualificabili come "punitive" in senso CEDU.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itSentenza n. 63/2019
Illegittimità costituzionale parziale (art. 6 D.Lgs. 72/2015)
La Consulta ha riconosciuto che il principio di retroattività della lex mitior si applica anche alle sanzioni amministrative che abbiano natura sostanzialmente "punitiva" secondo i criteri Engel della Corte EDU. La sentenza segna una svolta rispetto al 2016: pur lasciando intatto l'art. 1 L. 689/1981 come regola generale, impone al giudice la verifica caso per caso della natura afflittiva della sanzione amministrativa (qui, abuso di informazioni privilegiate ex art. 187-bis TUF). Per le sanzioni qualificabili come penali in senso CEDU vale la retroattività favorevole; per quelle meramente ripristinatorie resta il regime ordinario L. 689/1981.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itPrassi e linee guida
Norma di riferimento · L. 24 novembre 1981, n. 689 – testo coordinato
Normattiva
Testo ufficiale della L. 689/1981 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. L'art. 1 sancisce il principio di legalità: nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione e nei limiti dei casi e dei tempi ivi considerati. La norma esclude l'analogia e l'interpretazione estensiva sfavorevole.
Leggi il documento su www.normattiva.itDomande frequenti
Una sanzione amministrativa puo essere introdotta da un regolamento comunale?
Il regolamento puo specificare e graduare sanzioni gia previste dalla legge, ma non puo introdurre un illecito amministrativo che non trovi base in una norma di rango primario. In caso contrario la sanzione e nulla per difetto del principio di legalita.
Se la legge che prevede la sanzione e successivamente abrogata, cosa accade ai procedimenti in corso?
La regola tradizionale dell'art. 1 e di stretta legalita al momento del fatto, ma la giurisprudenza costituzionale piu recente ha esteso anche alla materia amministrativa punitiva il principio di retroattivita della norma piu favorevole, almeno per le sanzioni di natura sostanzialmente penale.
Cosa significa che la sanzione si applica solo nei casi previsti dalla norma?
Significa che l'autorita non puo estendere per analogia la sanzione a condotte simili non testualmente contemplate. La descrizione della fattispecie deve essere puntuale e l'interpretazione deve restare entro i limiti letterali della norma.
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