Autore: Andrea Marton

La Corte costituzionale ha dichiarato estinto il processo relativo all’impugnazione statale delle norme della Regione Umbria che richiedevano ai richiedenti contributi per l’accesso all’abitazione e agli assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica di avere la residenza o l’attività lavorativa nella Regione per un periodo minimo. Il Presidente del Consiglio ha rinunciato al ricorso dopo che la Regione ha modificato le norme impugnate.

Di cosa si tratta

La Regione Umbria aveva modificato le norme regionali sull’edilizia residenziale pubblica prevedendo, tra i requisiti per i contributi all’accesso all’abitazione, la «residenza o attività lavorativa nella Regione da almeno cinque anni, anche non consecutivi», e per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale sociale la «residenza o attività lavorativa nella Regione da almeno cinque anni consecutivi». Il Governo aveva impugnato queste norme perché discriminavano i cittadini UE e i soggiornanti di lungo periodo rispetto ai residenti di lunga data.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio aveva impugnato gli artt. 24 e 34 della legge reg. Umbria n. 15 del 2012 in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., in relazione al d.lgs. n. 286 del 1998 (Testo unico immigrazione), all’art. 21 TFUE e alla direttiva 2004/38/CE. Nelle more del giudizio la Regione Umbria ha modificato le norme impugnate con gli artt. 21 e 22 della legge reg. n. 12 del 2013, eliminando i profili discriminatori. Il Governo ha quindi rinunciato al ricorso.

La decisione della Corte

Con ordinanza n. 270 del 2013, la Corte costituzionale ha dichiarato estinto il processo. La rinuncia al ricorso da parte del ricorrente, in assenza di costituzione in giudizio della Regione Umbria, determina automaticamente l’estinzione ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte.

Il principio

I requisiti di residenza prolungata per l’accesso ai benefici sociali abitativi possono configuraree discriminazioni indirette vietate dal diritto dell’Unione europea e dal Testo unico sull’immigrazione; in tali casi il Governo può impugnare le norme regionali e la Regione che le modifichi in corso di giudizio determina la rinuncia del ricorrente e l’estinzione del processo.

Domande e risposte

Perché i requisiti di residenza prolungata per l’edilizia pubblica possono essere discriminatori?

I requisiti di residenza di lungo periodo svantaggiano sistematicamente i cittadini di altri Paesi UE e i soggiornanti di lungo periodo, che hanno eguale diritto di accedere ai benefici sociali ai sensi del d.lgs. n. 286 del 1998 e della direttiva 2004/38/CE. La discriminazione è «indiretta» perché la norma non distingue esplicitamente per nazionalità, ma i suoi effetti pratici colpiscono in modo sproporzionato i non nazionali.

I cittadini italiani residenti all’estero erano anch’essi penalizzati?

Sì, la norma prevedeva un requisito alternativo per i cittadini italiani residenti all’estero che manifestassero la volontà di rientrare, ma questa previsione era a sua volta problematica perché avvantaggiava i cittadini italiani rispetto ai «cittadini migranti dell’Unione europea», creando una discriminazione al contrario.

La modifica normativa da parte della Regione comporta che la norma originaria fosse legittima?

No. La rinuncia al ricorso non implica una pronuncia di legittimità: il processo si estingue senza un giudizio nel merito. La modifica della norma significa soltanto che il problema pratico è risolto, non che la disposizione originaria fosse costituzionalmente legittima.

Norme collegate

• Art. 3 della Costituzione — principio di uguaglianza, base del divieto di discriminazione indiretta
• Art. 117 della Costituzione — vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e internazionale

La Corte costituzionale ha dichiarato manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 4, lettera c), del decreto-legge n. 98 del 2011, che aveva «legificato» i provvedimenti commissariali sul Piano di rientro sanitario dell’Abruzzo, rendendo inattaccabili in sede giurisdizionale le misure di riorganizzazione ospedaliera (tra cui la disattivazione dell’ospedale di Pescina). Il TAR per l’Abruzzo aveva sollevato la questione nel corso di un giudizio di ottemperanza.

Di cosa si tratta

Il Comune di Pescina aveva ottenuto dal TAR Abruzzo l’annullamento dei provvedimenti del Commissario ad acta che disponevano la «disattivazione» dell’ospedale di Pescina e la sua trasformazione in presidio territoriale di assistenza. Tuttavia, con il d.l. n. 98 del 2011, il Governo aveva introdotto una norma che legificava tali atti amministrativi, sottraendoli così al controllo del giudice amministrativo. Il TAR, investito del giudizio di ottemperanza, aveva sollevato questione di legittimità di questa norma perché sembrava privarlo della possibilità di far eseguire la propria sentenza.

La questione di legittimità costituzionale

Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 4, lettera c), primo periodo, del d.l. n. 98 del 2011 in riferimento agli artt. 3, 24, 72, 73 terzo comma, 103, 113, 117 primo e terzo comma, e 120 Cost. e all’art. 6 CEDU.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato la manifesta inammissibilità delle questioni, riscontrando una carenza di motivazione sulla rilevanza: il rimettente non aveva adeguatamente spiegato perché la questione fosse rilevante nel giudizio di ottemperanza in corso, né aveva esaminato se la norma legificante avesse effettivamente reso impossibile l’esecuzione della sentenza del TAR, limitandosi a ipotizzare questo effetto senza sviluppare un’argomentazione sufficiente.

Il principio

Per essere ammissibile, la questione di legittimità costituzionale deve essere rilevante nel giudizio principale: il giudice rimettente deve spiegare concretamente come e perché la norma impugnata impedisce la definizione del giudizio nel senso in cui lo impedirebbe la sua illegittimità costituzionale, senza limitarsi a ipotizzare l’effetto pregiudizievole.

Domande e risposte

Cosa significa «legificare» un provvedimento amministrativo?

Significa che il legislatore, con una legge, fa propri e recepisce il contenuto di atti amministrativi precedenti, attribuendo loro forza di legge. L’atto così «legificato» non può più essere annullato dal giudice amministrativo (che è competente solo sugli atti), ma solo dalla Corte costituzionale (competente sulle leggi).

Un giudizio di ottemperanza può essere ostacolato da una legge sopravvenuta?

In teoria sì: se una legge sopravvenuta «legifica» gli atti che il giudice aveva annullato, il giudizio di ottemperanza perde il suo oggetto. Tuttavia, il giudice che solleva questione di legittimità costituzionale deve dimostrare concretamente questo nesso, cosa che nel caso in esame il TAR non ha fatto in modo sufficiente.

I cittadini di Pescina hanno potuto ottenere tutela per la chiusura dell’ospedale?

La declaratoria di inammissibilità non significa che l’ospedale di Pescina non possa essere oggetto di ulteriori contestazioni, ma solo che quella specifica questione di legittimità costituzionale non era stata correttamente prospettata. Le sorti dell’ospedale dipendono dalla pianificazione sanitaria regionale e dai piani di rientro dal deficit sanitario.

Norme collegate

• Art. 24 della Costituzione — diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi
• Art. 113 della Costituzione — tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della pubblica amministrazione

La Corte costituzionale ha dichiarato estinto il processo relativo all’impugnazione statale dell’art. 2, comma 11, della legge della Regione Molise n. 22 del 2012, che prevedeva incentivi economici per la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro del personale delle Comunità montane in via di estinzione. Il Presidente del Consiglio dei ministri aveva rinunciato al ricorso dopo che la Regione aveva abrogato la norma impugnata.

Di cosa si tratta

La Regione Molise aveva approvato una legge per accelerare la liquidazione e l’estinzione delle Comunità montane, prevedendo che la Regione potesse favorire la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro del personale in servizio a tempo indeterminato mediante la corresponsione di un incentivo economico. Il Governo aveva impugnato la norma, sostenendo che essa incidesse sulla regolamentazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, materia riservata alla contrattazione collettiva e alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio aveva impugnato l’art. 2, comma 11, della legge reg. Molise n. 22 del 2012, in riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. Nelle more del giudizio la Regione, con la legge n. 1 del 2013, ha abrogato i commi 11, 12 e 13 dell’art. 2 della legge n. 22 del 2012. Il ricorrente ha quindi rinunciato al ricorso.

La decisione della Corte

Con ordinanza n. 268 del 2013, la Corte ha dichiarato estinto il processo. Ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale, la rinuncia al ricorso da parte del Presidente del Consiglio, in assenza di costituzione in giudizio della Regione Molise, determina automaticamente l’estinzione del processo, senza che la Corte debba pronunciarsi nel merito.

Il principio

Nel giudizio in via principale dinanzi alla Corte costituzionale, la rinuncia al ricorso da parte del ricorrente, quando la controparte non si è costituita, determina l’estinzione del processo: la Corte prende atto della rinuncia e non si pronuncia nel merito delle questioni sollevate.

Domande e risposte

Perché il Governo ha rinunciato al ricorso?

La Regione Molise, nelle more del giudizio, ha abrogato le norme impugnate (commi 11, 12 e 13 dell’art. 2 della legge n. 22 del 2012), eliminando così il motivo che aveva indotto il Governo all’impugnazione. Venuta meno la norma controversa, il ricorso non aveva più oggetto.

La rinuncia al ricorso equivale a un giudizio di conformità costituzionale della norma originaria?

No. La rinuncia comporta solo l’estinzione del processo senza che la Corte si pronunci nel merito. Non vi è quindi alcun giudicato sulla legittimità costituzionale della norma abrogata: significa solo che il giudizio non è più necessario perché la norma non esiste più.

Cosa accade al personale delle Comunità montane soppresse in Molise?

L’abrogazione della norma sugli incentivi non significa che il personale sia rimasto senza tutele: la Regione dovrà applicare le regole della contrattazione collettiva di comparto e le disposizioni statali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni per regolare i rapporti di lavoro del personale delle Comunità montane estinte.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e del lavoro pubblico

La Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 11 e 12, della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità 2012), che ha modificato la disciplina dei vigili del fuoco volontari precisando che i loro richiami in servizio non costituiscono rapporti di impiego. La Corte ha ritenuto che tali volontari non ricadano nell’ambito di applicazione della direttiva UE sul lavoro a tempo determinato, poiché il loro è un rapporto di servizio, non di lavoro.

Di cosa si tratta

Il Tribunale di Roma (prima sezione lavoro) aveva dubitato della costituzionalità delle norme della legge di stabilità 2012 che, modificando il d.lgs. n. 139 del 2006, ribadivano che i richiami in servizio del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco non costituiscono rapporti di impiego con l’Amministrazione. Secondo il rimettente, ciò violava la clausola 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE (contratti a tempo determinato), che impone misure per evitare gli abusi derivanti dalla successione di contratti a termine.

La questione di legittimità costituzionale

Il Tribunale di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 11 e 12, della legge n. 183 del 2011, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con la clausola 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE sul lavoro a tempo determinato.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato la questione non fondata. Il ragionamento è fondato su una distinzione concettuale: la direttiva 1999/70/CE si applica ai lavoratori a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro. I vigili del fuoco volontari non intrattengono con l’Amministrazione un rapporto di lavoro, ma un rapporto di servizio di carattere esclusivamente funzionale, temporaneamente attivato in occasione di eventi eccezionali. Poiché manca un vero rapporto di lavoro, la direttiva non si applica e la questione è infondata per errore nel presupposto interpretativo.

Il principio

I vigili del fuoco volontari non sono lavoratori a tempo determinato ai sensi della direttiva 1999/70/CE: il loro rapporto con lo Stato è di servizio funzionale attivato per eventi eccezionali, privo della struttura del contratto di lavoro. La direttiva sul lavoro a tempo determinato non si applica quindi a questa categoria di soggetti.

Domande e risposte

Qual è la differenza tra un rapporto di lavoro e un rapporto di servizio per i vigili del fuoco volontari?

Il rapporto di lavoro implica uno stabile vincolo obbligatorio tra datore di lavoro e lavoratore, con obblighi reciproci di prestazione e retribuzione. Il rapporto di servizio dei vigili volontari è invece attivato solo in occasione dei richiami in servizio (eventi eccezionali) ed ha natura esclusivamente funzionale: non vi è subordinazione stabile né continuità del rapporto.

La direttiva 1999/70/CE tutela solo i lavoratori del settore privato?

No, la direttiva si applica in linea di principio anche al settore pubblico, purché vi sia un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge. Non si applica invece a rapporti che, pur prevedendo prestazioni periodiche, non hanno la struttura del contratto di lavoro.

I vigili del fuoco volontari hanno qualche forma di tutela contro l’abuso dei richiami ripetuti?

La loro tutela non deriva dalla normativa sul lavoro a tempo determinato, ma dalla disciplina specifica del volontariato del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che prevede regole proprie per i richiami e i congedi. La normativa di settore garantisce standard di tutela adeguati alla natura del rapporto.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — vincolo del rispetto degli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario

La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di più disposizioni della legge di bilancio della Regione Molise per il 2013, nella parte in cui finanziavano fondi di riserva e capitoli di spesa attingendo all’avanzo di amministrazione «presunto» dell’esercizio 2012. L’utilizzo di un avanzo non accertato per coprire spese correnti viola il principio costituzionale di equilibrio del bilancio e le norme statali di coordinamento della finanza pubblica.

Di cosa si tratta

La Regione Molise aveva approvato la legge di bilancio per il 2013 (legge reg. n. 5 del 2013) prevedendo la copertura di alcune unità di spesa — tra cui il fondo di riserva per spese obbligatorie (art. 11), il fondo di riserva per spese impreviste (art. 12) e il capitolo per residui cancellati (art. 13) — attraverso l’imputazione di un avanzo di amministrazione «presunto» dell’esercizio precedente. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato le norme per violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost. (equilibrio di bilancio) e del principio di coordinamento della finanza pubblica.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio ha impugnato gli artt. 6, 11, 12 e 13 della legge reg. Molise n. 5 del 2013 in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost. e all’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di coordinamento della finanza pubblica.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate nella parte relativa al finanziamento tramite avanzo presunto. Ha chiarito che l’avanzo di amministrazione può essere utilizzato in copertura solo se è reale, cioè accertato a consuntivo; un avanzo «presunto» — stimato in via preventiva senza certezza — non soddisfa i requisiti di effettività e certezza che il principio di equilibrio del bilancio impone alla copertura delle spese. Ha dichiarato inoltre, in via consequenziale, l’illegittimità dell’art. 1 e dell’art. 2 della stessa legge nella parte in cui contabilizzavano tale avanzo presunto sia in entrata sia in spesa per complessivi 1.418.610,01 euro.

Il principio

Il principio costituzionale di equilibrio del bilancio (art. 81, quarto comma, Cost.) impone che ogni spesa sia coperta da risorse certe ed effettive: è incostituzionale finanziare fondi di riserva o spese obbligatorie attingendo a un avanzo di amministrazione meramente presunto, perché si tratta di una risorsa non ancora verificata e potenzialmente inesistente.

Domande e risposte

Cosa distingue l’avanzo di amministrazione «presunto» da quello «reale»?

L’avanzo «reale» è quello accertato con l’approvazione del rendiconto dell’esercizio precedente: è una somma già verificata e disponibile. L’avanzo «presunto» è invece una stima effettuata in anticipo, prima della chiusura dei conti: può non realizzarsi, rendendo così priva di copertura la relativa spesa.

Quali conseguenze pratiche ha avuto la sentenza per il bilancio molisano?

Le norme dichiarate incostituzionali sono state eliminate con effetto immediato: la Regione Molise ha dovuto rivedere il bilancio 2013, eliminando le voci di entrata e di spesa basate sull’avanzo presunto di 1.418.610,01 euro e trovare coperture alternative per le spese previste dagli artt. 11, 12 e 13.

Il coordinamento della finanza pubblica permette allo Stato di intervenire sui bilanci regionali?

Sì. L’art. 117, terzo comma, Cost. attribuisce allo Stato la competenza a fissare principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, cui le Regioni devono conformarsi. Tra questi principi rientrano le regole sull’equilibrio di bilancio e sul divieto di utilizzare risorse incerte in copertura.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica

La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30, commi 1 e 2, della legge della Regione siciliana n. 11 del 1988, che attribuiva ai dipendenti regionali il diritto a percepire cumulativamente interessi legali e rivalutazione monetaria in caso di pagamento tardivo del debito di lavoro. La norma, disciplinando un profilo prettamente civilistico, aveva travalicato i limiti del diritto privato riservato alla competenza esclusiva statale.

Di cosa si tratta

La legge regionale siciliana n. 11 del 1988 prevedeva, per i propri dipendenti, il diritto a percepire sia gli interessi legali sia la rivalutazione monetaria in caso di ritardato pagamento di determinate componenti retributive. Alcuni dipendenti dell’Assessorato ai beni culturali avevano proposto ricorso per ottenere l’applicazione di questa norma. Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (sezioni riunite) aveva sollevato questione di legittimità costituzionale, ritenendo che la norma regionale potesse violare le regole statali in materia di obbligazioni pecuniarie.

La questione di legittimità costituzionale

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana ha impugnato l’art. 30, commi 1 e 2, della legge reg. siciliana n. 11 del 1988, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost. e all’art. 14, lettera q), dello statuto siciliano, che impone alla Regione il rispetto delle riforme economico-sociali e dei principi generali dell’ordinamento statale.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma. Ha ritenuto che la disciplina del cumulo tra interessi e rivalutazione monetaria attenga al profilo prettamente civilistico dell’adempimento delle obbligazioni pecuniarie — materia riservata all’ordinamento civile di competenza statale esclusiva — che costituisce un limite anche per le Regioni a statuto speciale. La norma regionale aveva quindi travalicato il limite del diritto privato, violando il principio di eguaglianza che esige l’uniformità delle regole sui rapporti privatistici nel territorio nazionale.

Il principio

Anche le Regioni a statuto speciale, come la Sicilia, non possono disciplinare le conseguenze civilistiche dell’inadempimento di obbligazioni pecuniarie derivanti dal rapporto di lavoro: la materia è riservata all’ordinamento civile statale e il limite vale a garanzia dell’uniformità delle regole sui rapporti privati in tutto il territorio nazionale.

Domande e risposte

Perché interessi e rivalutazione monetaria non possono essere cumulati per legge regionale?

La disciplina delle obbligazioni pecuniarie — incluse le conseguenze del ritardo nel pagamento — è materia di ordinamento civile, riservata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Il divieto di cumulo automatico stabilito dal diritto civile statale non può essere superato da una legge regionale, neppure di una Regione a statuto speciale.

Cosa cambia per i dipendenti regionali siciliani dopo questa sentenza?

I dipendenti siciliani in caso di ritardato pagamento non possono più invocare il cumulo automatico di interessi e rivalutazione monetaria previsto dalla norma regionale dichiarata illegittima. Restano applicabili le regole del diritto statale, che in linea generale non consentono tale cumulo automatico.

La Regione siciliana ha competenze speciali in materia di pubblico impiego?

Sì, lo Statuto siciliano attribuisce alla Regione competenza in materia di stato giuridico ed economico del personale regionale, ma tale competenza incontra il limite del diritto privato e delle riforme economico-sociali stabilite dallo Stato, che si impongono anche alle Regioni speciali.

Norme collegate

• Art. 3 della Costituzione — principio di uguaglianza, che esige uniformità delle regole sui rapporti privatistici nel territorio nazionale
• Art. 117 della Costituzione — riserva allo Stato la materia dell’ordinamento civile

La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, lettera b), della legge della Regione Molise n. 25 del 2012, che richiedeva la residenza regionale da almeno un anno per iscriversi al ruolo provinciale dei conducenti di veicoli adibiti ad autoservizi pubblici non di linea. La norma violava la libertà di stabilimento garantita dal diritto dell’Unione europea e l’art. 117, primo comma, della Costituzione.

Di cosa si tratta

La Regione Molise aveva istituito un ruolo provinciale per i conducenti di veicoli adibiti ad autoservizi pubblici non di linea (taxi, NCC ecc.) e aveva previsto, tra i requisiti di iscrizione, la residenza nel territorio regionale da almeno un anno e la sede legale dell’impresa nel territorio regionale. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la norma sostenendo che costituisse una discriminazione indiretta nei confronti dei cittadini degli altri Stati dell’Unione europea e dei cittadini italiani residenti in altre Regioni.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 6, comma 1, lettera b), della legge reg. Molise n. 25 del 2012 in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con l’art. 49 del TFUE (libertà di stabilimento). Il giudice rimettente è lo Stato in via principale.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma, ritenendo che il requisito di residenza regionale configurasse una restrizione alla libertà di stabilimento vietata dal diritto dell’Unione europea. L’art. 49 TFUE — che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato — opera anche nelle relazioni infrastatali quando la normativa regionale sfavorisce i cittadini dell’UE non residenti nel territorio regionale rispetto ai locali. La norma impugnata creava pertanto una discriminazione indiretta in violazione degli obblighi comunitari recepiti dall’art. 117, primo comma, Cost.

Il principio

Le Regioni non possono subordinare l’accesso a un’attività economica al requisito della residenza nel proprio territorio: tale condizione costituisce una misura restrittiva della libertà di stabilimento vietata dal diritto dell’Unione europea e, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., è incostituzionale.

Domande e risposte

Perché la residenza regionale è un requisito discriminatorio?

Il requisito di residenza è indirettamente discriminatorio perché è più facilmente soddisfatto dai cittadini già presenti nel territorio regionale, svantaggiando di fatto i cittadini di altri Stati UE o di altre Regioni che volessero stabilirsi e lavorare nel Molise.

Quali attività rientrano nella «libertà di stabilimento» dell’art. 49 TFUE?

La libertà di stabilimento comprende il diritto di avviare e gestire un’attività economica in un altro Stato membro (o in un’altra Regione, per i profili rilevanti) alle stesse condizioni dei cittadini locali: include quindi l’iscrizione ad albi o ruoli professionali.

Cosa succede alle iscrizioni al ruolo già rilasciate prima della sentenza?

La dichiarazione di illegittimità costituzionale colpisce la norma con effetto ex tunc (dal momento della sua entrata in vigore), ma i rapporti già esauriti non vengono toccati. Chi era stato escluso per mancanza del requisito di residenza può tuttavia invocare la sentenza per essere iscritto retroattivamente.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — impone il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario nell’esercizio della potestà legislativa

La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, comma 3-bis, del decreto-legge n. 83 del 2012, nella parte in cui imponeva alle Province autonome di Trento e Bolzano di prevedere la gratuità degli incarichi conferiti all’interno delle Comunità di valle. La norma statale, intervenendo con disposizione di dettaglio nella sfera di autonomia statutaria delle Province, violava le attribuzioni legislative garantite dallo Statuto del Trentino-Alto Adige.

Di cosa si tratta

Il decreto-legge n. 83 del 2012 («Misure urgenti per la crescita del Paese»), all’art. 69, comma 3-bis, aveva stabilito che le Province autonome di Bolzano e Trento dovessero disporre la gratuità degli incarichi conferiti all’interno delle Comunità di valle, nell’ambito delle procedure di coordinamento fiscale. Le due Province hanno impugnato la norma dinanzi alla Corte, sostenendo che si trattasse di una disposizione di dettaglio lesiva delle loro competenze statutarie in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza locale.

La questione di legittimità costituzionale

Le Province autonome di Bolzano e Trento hanno impugnato l’art. 69, comma 3-bis, del d.l. n. 83 del 2012 per violazione delle disposizioni del d.P.R. n. 670 del 1972 (Statuto speciale Trentino-Alto Adige), delle norme di attuazione e del principio di leale collaborazione. I giudici rimettenti sono le stesse Province autonome in via principale.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, comma 3-bis, del d.l. n. 83 del 2012. Ha ritenuto che la norma, imponendo direttamente il contenuto dell’intervento normativo provinciale (la gratuità degli incarichi) senza lasciare alcun margine di scelta al legislatore provinciale, si configurasse come norma di dettaglio lesiva dell’autonomia statutaria. La «clausola di garanzia» del successivo comma 3-ter — che faceva salve le competenze statutarie — non era idonea a sanare il contrasto, in quanto avrebbe portato al sostanziale annullamento del precetto.

Il principio

Lo Stato può fissare obiettivi di contenimento della spesa pubblica anche per le Province autonome, ma deve lasciare al legislatore provinciale la scelta degli strumenti specifici per conseguirli, senza imporre norme di dettaglio che svuotino di contenuto l’autonomia statutaria garantita dalla Costituzione.

Domande e risposte

Perché le Province autonome di Trento e Bolzano godono di una protezione rafforzata rispetto alle Regioni ordinarie?

Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, approvato con legge costituzionale (d.P.R. n. 670 del 1972), attribuisce alle Province autonome competenze legislative proprie in materia di ordinamento degli enti locali e di finanza locale. Queste competenze non possono essere azzerate da disposizioni statali di dettaglio.

Cosa distingue una norma di principio da una norma di dettaglio in materia di autonomia?

Una norma di principio fissa l’obiettivo (es. contenere la spesa), lasciando al legislatore regionale o provinciale la scelta dei mezzi. Una norma di dettaglio indica invece direttamente il comportamento da tenere, non lasciando margini di scelta: è quest’ultima a essere incostituzionale se invade la sfera di autonomia.

La rinuncia parziale al ricorso ha influito sulla decisione?

La Corte ha riservato a separata pronuncia le altre questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto disposizioni diverse dell’impugnato decreto-legge, decidendo nel merito solo la questione relativa all’art. 69, comma 3-bis.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni/Province autonome
• Art. 119 della Costituzione — autonomia finanziaria di Regioni e Province autonome

La Corte costituzionale ha dichiarato ammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dalla Corte d’appello di Milano contro la delibera della Camera dei deputati che aveva ritenuto insindacabili, ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, le dichiarazioni rese dall’on. Enrico La Loggia in un’intervista al «Corriere della Sera» del 18 giugno 2006 riguardanti presunte irregolarità elettorali. La Corte ha ammesso il conflitto e disposto la notifica alla Camera per procedere al merito.

Di cosa si tratta

Tre magistrati dell’Ufficio centrale circoscrizionale estero avevano citato in giudizio il deputato Enrico La Loggia per ottenere il risarcimento dei danni derivanti da dichiarazioni ritenute diffamatorie, contenute in un articolo di stampa del 2006. La Camera dei deputati aveva deliberato che quelle opinioni rientravano nell’insindacabilità prevista dall’art. 68, primo comma, della Costituzione. La Corte d’appello di Milano, investita della causa civile di risarcimento, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, contestando che quelle dichiarazioni potessero essere coperte da immunità parlamentare.

La questione di legittimità costituzionale

Il conflitto riguarda la delibera della Camera dei deputati del 19 dicembre 2008, con cui l’Assemblea ha affermato l’insindacabilità delle opinioni espresse dall’on. La Loggia, applicando l’art. 68, primo comma, Cost. Il giudice rimettente è la Corte d’appello di Milano, seconda sezione civile.

La decisione della Corte

La Corte costituzionale, con ordinanza n. 262 del 2013, ha dichiarato ammissibile il conflitto di attribuzione ai sensi dell’art. 37 della legge n. 87 del 1953. Ha riconosciuto sia la legittimazione attiva della Corte d’appello, in quanto organo giurisdizionale in posizione di indipendenza costituzionalmente garantita, sia la legittimazione passiva della Camera dei deputati, quale organo competente a dichiarare definitivamente la propria volontà in ordine all’applicabilità dell’art. 68 Cost. Ha quindi disposto la notifica del ricorso alla Camera, rinviando la decisione nel merito.

Il principio

La legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione in materia di insindacabilità parlamentare spetta al giudice ordinario ogni volta che la delibera parlamentare invada la sfera di attribuzione giurisdizionale: in tali casi la questione è ammissibile e il conflitto deve essere notificato all’organo parlamentare per la successiva decisione nel merito.

Domande e risposte

Cosa si intende per insindacabilità parlamentare ai sensi dell’art. 68, primo comma, Cost.?

L’insindacabilità tutela i parlamentari per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni: non possono essere perseguiti né civilmente né penalmente. Il confine è però tracciato dalla connessione funzionale con l’attività parlamentare.

Chi può sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato in questa materia?

Il giudice investito della causa civile o penale contro un parlamentare può sollevare conflitto di attribuzione se ritiene che la delibera parlamentare di insindacabilità non abbia i presupposti richiesti dalla Costituzione, ledendo la propria sfera giurisdizionale.

Qual è l’effetto della dichiarazione di ammissibilità del conflitto?

La dichiarazione di ammissibilità è una fase preliminare: la Corte verifica solo se il conflitto è proponibile, rinviando al merito la valutazione sulla fondatezza. Il giudice deve poi notificare il ricorso all’organo parlamentare e rideporlo in cancelleria.

Norme collegate

• Art. 68 della Costituzione — disciplina l’insindacabilità dei parlamentari per le opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni

La Corte costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri sull’art. 1, commi 1 e 2, della legge prov. Bolzano n. 15/2010: le esenzioni dall’addizionale regionale IRPEF introdotte dalla Provincia autonoma sono consentite dall’art. 73, comma 1-bis, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, che attribuisce alle Province ampia libertà di manovra sui tributi erariali il cui gettito è ad esse devoluto.

Di cosa si tratta

La Provincia autonoma di Bolzano aveva introdotto, con la legge prov. n. 15/2010, due esenzioni dall’addizionale regionale IRPEF: una per i contribuenti con reddito imponibile non superiore a 12.500 euro, l’altra per i contribuenti con figli a carico e reddito non superiore a 25.000 euro. Il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato le disposizioni davanti alla Corte, ritenendole incompatibili con la normativa statale sull’addizionale regionale (art. 50 del d.lgs. n. 446/1997), che attribuisce alle Regioni solo la facoltà di maggiorare l’aliquota, non di introdurre esenzioni.

La questione di legittimità costituzionale

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 dicembre 2010, n. 15, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione e agli artt. 8, 9 e 73, comma 1-bis, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige). Il ricorrente sosteneva che le Province autonome potessero intervenire sull’addizionale regionale solo nelle forme espressamente consentite dalla legge statale (cioè la maggiorazione dell’aliquota), non introducendo esenzioni.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato non fondate le questioni. L’art. 73, comma 1-bis, dello Statuto speciale — aggiunto dalla legge n. 191/2009 in attuazione dell’Accordo di Milano — attribuisce alle Province autonome ampia libertà di manovra sui tributi erariali il cui gettito è a esse interamente devoluto. Quando la legge statale consente alle Regioni di intervenire su un tributo (ad esempio, autorizzando la variazione dell’aliquota), le Province autonome possono «in ogni caso» modificare aliquote e prevedere esenzioni, detrazioni e deduzioni, purché non si superi il limite delle aliquote superiori fissate dalla legge statale (Sent. n. 2 del 2012, depositata il 12 gennaio 2012).

Il principio

L’art. 73, comma 1-bis, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige attribuisce alle Province autonome una libertà di manovra più ampia di quella riconosciuta alle Regioni ordinarie. Quando la legge statale consente una qualche manovra su un tributo erariale il cui gettito è devoluto alla Provincia, quest’ultima può introdurre anche modifiche diverse e più ampie (come le esenzioni), purché non determinino una pressione fiscale superiore all’aliquota massima statale. La Provincia autonoma non è vincolata al tipo specifico di manovra consentito dalla legge statale.

Domande e risposte

Perché la Provincia di Bolzano può introdurre esenzioni IRPEF che le Regioni ordinarie non possono prevedere?

Perché lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (art. 73, comma 1-bis) attribuisce alle Province autonome una competenza tributaria più ampia rispetto a quella delle Regioni ordinarie. Inoltre, il gettito dell’addizionale regionale IRPEF è interamente devoluto alla Provincia, che ha quindi piena responsabilità delle scelte che comportano minori entrate.

Esiste un limite alle esenzioni che la Provincia può introdurre?

Sì. Il limite è che le modifiche non devono determinare una pressione tributaria superiore all’aliquota massima fissata dalla legge statale (che per l’addizionale regionale IRPEF è pari all’1,4%). Le esenzioni — che riducono il gettito — sono per definizione al di sotto di tale limite e rientrano quindi nell’autonomia tributaria provinciale.

L’Accordo di Milano ha cambiato qualcosa rispetto alle competenze tributarie provinciali?

Sì. L’Accordo di Milano del 2009, recepito dalla legge n. 191/2009 con l’aggiunta del comma 1-bis all’art. 73 dello Statuto, ha ampliato la potestà legislativa provinciale in materia di tributi erariali, consentendo alle Province autonome una libertà di intervento «in ogni caso», non limitata al tipo di manovra già espressamente consentito dalla legge statale.

Norme collegate

• Art. 117 della Costituzione — riparto di competenze legislative; la lett. e) del comma 2 riserva allo Stato la materia del sistema tributario, parametro della questione
• Art. 119 della Costituzione — autonomia finanziaria degli enti territoriali, ulteriore parametro evocato

La Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale l’art. 102, comma 3, della legge n. 689/1981 nella parte in cui, dopo l’8 agosto 2009, continuava a prevedere il tasso di 38 euro (anziché 250 euro) per la conversione delle pene pecuniarie ineseguite in libertà controllata: il disallineamento rispetto al tasso aggiornato dall’art. 135 c.p. violava il principio di uguaglianza, aggravando irragionevolmente la posizione dei condannati insolvibili.

Di cosa si tratta

Il Magistrato di sorveglianza di Catania doveva decidere sulla conversione di una pena pecuniaria di oltre 56.000 euro rimasta ineseguita per insolvibilità del condannato. La legge n. 94/2009 aveva aggiornato da 38 a 250 euro il coefficiente di ragguaglio tra pene pecuniarie e pene detentive (art. 135 c.p.), ma aveva lasciato invariato il tasso di conversione delle pene pecuniarie in libertà controllata fissato dall’art. 102, comma 3, della legge n. 689/1981. Il risultato era che un condannato insolvibile subiva una sanzione di conversione enormemente più onerosa di quella che avrebbe ricevuto se fosse stato condannato direttamente a una pena detentiva equivalente.

La questione di legittimità costituzionale

Il Magistrato di sorveglianza di Catania ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 62, della legge 15 luglio 2009, n. 94 (sicurezza pubblica) — nella parte in cui ha aggiornato il tasso di ragguaglio dell’art. 135 c.p. senza fare altrettanto per l’art. 102, comma 3, della legge n. 689/1981 — in riferimento all’art. 3 della Costituzione (principio di uguaglianza).

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale sopravvenuta dall’8 agosto 2009 dell’art. 102, terzo comma, della legge n. 689/1981, nella parte in cui stabilisce che il ragguaglio per la conversione delle pene pecuniarie non eseguite per insolvibilità avviene calcolando euro 38 anziché euro 250 per un giorno di libertà controllata. Lo squilibrio introdotto dalla novella del 2009 — che rendeva il valore della libertà controllata oltre sei volte inferiore a quello della detenzione — non era frutto di una scelta discrezionale del legislatore, ma di un’omissione, e ricreava la stessa situazione già censurata con la sentenza n. 440 del 1994 (Sent. n. 1 del 2012, depositata il 12 gennaio 2012).

Il principio

Il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) vieta che il condannato insolvibile — che deve convertire la pena pecuniaria in libertà controllata — subisca un trattamento irragionevolmente più sfavorevole rispetto a chi è condannato direttamente a una pena detentiva. Il legislatore può differenziare i coefficienti di ragguaglio, ma solo in base a ragioni coerenti con la politica criminale; non può farlo per omissione, creando squilibri incompatibili con la ragionevolezza del sistema.

Domande e risposte

Cos’è la libertà controllata e quando si applica?

La libertà controllata è una sanzione sostitutiva introdotta dalla legge n. 689/1981, che può essere applicata dal giudice in sostituzione di pene detentive brevi o, dal magistrato di sorveglianza, in sede di conversione delle pene pecuniarie non eseguite per insolvibilità del condannato. Comporta obblighi di presentazione alle autorità e restrizioni alla libertà di movimento.

Perché il disallineamento tra i due tassi di ragguaglio è incostituzionale?

Perché determina un paradosso: il condannato a pena pecuniaria che non può pagarla — già in condizione di svantaggio economico — finisce per scontare una sanzione di conversione più onerosa (in rapporto alla pena originaria) di quella a cui andrebbe incontro un condannato a pena detentiva. Questo ribalta la logica del sistema, che mirava a ridurre le conseguenze negative della condanna in relazione alle condizioni economiche del reo.

La sentenza si applicava anche alle conversioni già avvenute prima del 2012?

La Corte ha precisato che l’incostituzionalità opera con riferimento al periodo successivo all’8 agosto 2009 (data di entrata in vigore della legge n. 94/2009 che aveva creato il disallineamento). Per i procedimenti già esauriti prima della sentenza, si applicano le ordinarie regole processuali sul giudicato.

Norme collegate

• Art. 3 della Costituzione — principio di uguaglianza e ragionevolezza, parametro della dichiarazione di incostituzionalità

La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili gli interventi della Confederazione Cooperative Italiane, della Lega Nazionale delle Cooperative e Mutue e dell’Associazione Generale Cooperative Italiane nei giudizi di legittimità costituzionale promossi dal Tribunale di Lucca in materia previdenziale: le associazioni non erano parti dei giudizi principali né titolari di un interesse qualificato, diretto e immediato ai rapporti sostanziali dedotti.

Di cosa si tratta

Il Tribunale di Lucca, in funzione di giudice del lavoro, aveva sollevato questioni di legittimità costituzionale in due procedimenti (r.o. n. 232 e n. 240 del 2011) riguardanti rapporti previdenziali tra società cooperative e l’ente previdenziale. In entrambi i giudizi erano intervenute le principali associazioni di rappresentanza delle cooperative italiane, ritenendo che l’esito delle questioni avrebbe potuto incidere sulle posizioni delle cooperative aderenti.

La questione di legittimità costituzionale

Non si tratta di questioni sollevate dalle associazioni: è un’ordinanza dibattimentale (allegata alla sentenza n. 59 del 2013, letta all’udienza del 26 febbraio 2013) con la quale la Corte ha dichiarato inammissibili gli interventi delle tre confederazioni cooperative nei giudizi r.o. n. 232 e n. 240 del 2011 promossi dal Tribunale di Lucca.

La decisione della Corte

La Corte ha dichiarato inammissibili tutti gli interventi. Le posizioni sostanziali dedotte nei giudizi a quibus concernono profili attinenti ai rapporti previdenziali tra le specifiche società cooperative ricorrenti e l’ente previdenziale. Tali rapporti non mettono in gioco le prerogative delle associazioni confederali intervenienti, né toccano in modo diretto e immediato le loro posizioni soggettive (Ord. 2903 del 2013).

Il principio

Le associazioni di categoria non possono intervenire nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale per il solo fatto che la norma censurata riguardi il settore da esse rappresentato o incida sulle imprese associate. L’interesse richiesto deve essere qualificato — diretto e immediato al rapporto giuridico sostanziale dedotto nel singolo giudizio — non meramente analogo a quello delle parti o diffuso sull’intera categoria.

Domande e risposte

Perché le grandi confederazioni cooperative non potevano intervenire?

Perché i giudizi principali riguardavano i rapporti previdenziali di specifiche cooperative con l’ente previdenziale, non le prerogative delle confederazioni come tali. L’interesse delle confederazioni era di categoria — tutelare le associate — ma non era direttamente connesso al rapporto sostanziale oggetto di quei due specifici giudizi di lavoro.

Le cooperative singole che erano parti del giudizio principale potevano invece intervenire?

Sì. Le parti del giudizio principale — le società cooperative ricorrenti davanti al Tribunale di Lucca — avrebbero potuto costituirsi nel giudizio incidentale. È solo l’intervento dei soggetti estranei al giudizio a quo a essere soggetto alla più restrittiva regola dell’interesse qualificato.

Questa giurisprudenza crea un problema di accesso alla giustizia costituzionale per le associazioni di categoria?

La Corte ha sistematicamente risposto di no: le associazioni possono tutelare le proprie posizioni nei giudizi comuni e promuovere la sollevazione di questioni incidentali nei procedimenti che vedono le loro associate come parti. Il limite dell’interesse qualificato non esclude la tutela, ma la incanalizza nelle sedi processuali appropriate.