Art. 97 D.Lgs. 141/2024 – Violazioni nelle zone extra-doganali

I territori extra-doganali nel diritto doganale italiano

L'articolo 97 del D.Lgs. 141/2024 riguarda le violazioni commesse nei territori extra-doganali, cioè quelle aree del territorio nazionale che, per ragioni storiche, geografiche o di accordi internazionali, non sono sottoposte pienamente al regime doganale ordinario. Il riferimento è agli articoli 3 e 9 del medesimo decreto, che rispettivamente definiscono i «territori extra-doganali» presenti in Italia e disciplinano le condizioni per la gestione di depositi in tali aree.

In Italia, la zona extra-doganale di maggiore rilievo pratico è la zona franca del porto di Trieste, il cui regime speciale affonda le radici nel Trattato di Parigi del 1947 e nel Memorandum di Londra del 1954, confermati dagli accordi successivi all'adesione italiana alle Comunità Europee. In questa zona, e nelle aree analoghe eventualmente istituite ai sensi dell'art. 70 D.Lgs. 141/2024, le merci non unionali possono circolare e essere depositate senza essere assoggettate immediatamente ai dazi e alle misure di politica commerciale applicabili all'immissione in consumo nel territorio doganale unionale.

Il regime speciale di questi territori è tollerato dal CDU (artt. 243-249) ma non implica l'assenza di regole: la normativa unionale e quella nazionale pongono limiti precisi alle quantità depositabili, alle attività consentite (stoccaggio, lavorazione, transito) e ai soggetti abilitati. L'art. 9 D.Lgs. 141/2024 - cui l'art. 97 rinvia come norma di riferimento per la violazione - stabilisce le condizioni per la gestione dei depositi in queste aree, e il suo mancato rispetto dà luogo alla sanzione qui disciplinata.

La fattispecie sanzionata: depositi non conformi all'art. 9

La condotta tipica è «costituire o gestire depositi» nei territori extra-doganali in violazione dell'articolo 9. Si possono distinguere due varianti: la costituzione illecita di un deposito (aprire un deposito senza i requisiti o le autorizzazioni previste dall'art. 9) e la gestione illecita di un deposito formalmente autorizzato (supero dei limiti quantitativi, modifiche non autorizzate dell'attività, accoglimento di merci escluse, etc.).

La formulazione «costituisce o gestisce» implica che la violazione può essere istantanea (es. l'atto di insediare un deposito non autorizzato) o permanente (es. il perdurare della gestione in eccedenza rispetto ai limiti). Nel caso delle violazioni permanenti, la sanzione può essere calcolata sull'intero periodo di gestione non conforme, il che può aumentare significativamente l'importo finale.

Criteri di quantificazione della sanzione

La sanzione è determinata con riferimento ai diritti di confine che sarebbero dovuti se le merci fossero immesse in consumo nel territorio doganale ordinario. Questo meccanismo controfattuale è tipico del diritto doganale sanzionatorio: il legislatore quantifica il danno erariale potenziale come se la merce avesse perduto il regime speciale. Sul piano pratico, ADM dovrà effettuare una proiezione ipotetica - applicando le aliquote doganali e IVA vigenti all'importazione ordinaria - sulla merce che risulta depositata in eccedenza rispetto ai limiti.

Il comma 2 chiarisce che la sanzione è commisurata sull'eccedenza rispetto ai limiti stabiliti dall'art. 9, non sull'intero deposito. Questa precisazione è garantista per l'operatore: se il deposito è parzialmente conforme e solo una quota di merce supera i limiti, la sanzione colpisce solo quella quota. Ciò impone però una documentazione puntuale dei flussi in ingresso e in uscita dal deposito, poiché l'operatore che non possa dimostrare il quantum conforme rischia che ADM calcoli la sanzione sull'intero stock.

Il minimo di 2.000 euro è una soglia assoluta che scatta anche quando i diritti calcolati in percentuale sarebbero inferiori (es. merce di modesto valore con eccedenza minima). Il minimo garantisce che la sanzione abbia una funzione deterrente anche per le violazioni di piccolo importo, evitando che il contravventore possa confidare nell'irrilevanza economica della sanzione.

Natura amministrativa e confine con il penale

L'art. 97 prevede una sanzione amministrativa pecuniaria, non una fattispecie penale. La distinzione rispetto alle fattispecie di contrabbando degli artt. 78-83 è importante: il contrabbando richiede tipicamente la sottrazione attiva della merce alla vigilanza doganale (occultamento, falsa dichiarazione, transito clandestino). La mera gestione non conforme di un deposito autorizzato in area extra-doganale - senza sottrazione attiva alle procedure doganali - rientra nell'ambito dell'art. 97. Se invece la violazione delle condizioni del deposito è funzionale a una sottrazione di merci ai controlli doganali, può configurarsi un concorso tra la violazione amministrativa dell'art. 97 e un delitto degli artt. 78-83.

La sanzione dell'art. 97 è irrogata dall'ADM in sede di procedimento sanzionatorio amministrativo, con i connessi diritti di contraddittorio e impugnazione davanti alla giurisdizione ordinaria competente per le opposizioni alle sanzioni doganali.

Implicazioni operative per chi opera in zone extra-doganali

Gli operatori che gestiscono depositi in zone extra-doganali devono presidiare costantemente il rispetto dei limiti fissati dall'art. 9 e dal provvedimento ADM di riferimento. Alcune misure operative essenziali: (a) tenere un registro aggiornato in tempo reale delle merci introdotte, stoccate e rimosse, con indicazione della loro natura unionale o non unionale; (b) verificare periodicamente che i quantitativi a stock non superino i limiti autorizzati, programmando l'immissione in libera pratica o il riesporto quando la saturazione si avvicina; (c) aggiornare tempestivamente le autorizzazioni ADM in caso di variazioni dell'attività o dell'assortimento merceologico; (d) documentare le comunicazioni con l'ufficio doganale competente come prova del rispetto procedurale, in modo da poter difendere la propria posizione in caso di contestazione.