Art. 73 D.Lgs. 174/2016 – Mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale e altre azioni

La tutela conservativa del credito erariale: ratio della norma

L'articolo 73 del Codice di giustizia contabile (D.Lgs. 174/2016) svolge una funzione essenziale di raccordo tra il processo contabile e gli strumenti di diritto comune posti a tutela del credito. Il legislatore ha riconosciuto che la sola pendenza del giudizio di responsabilità non sarebbe sufficiente a preservare l'utilità pratica di un'eventuale sentenza di condanna, qualora nelle more il patrimonio del convenuto venisse disperso, dissipato o fraudolentemente trasferito a terzi. Per questo la norma attribuisce al pubblico ministero contabile una legittimazione straordinaria all'esercizio di azioni conservative che, nel diritto comune, spettano al creditore privato.

I mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale del codice civile

Il rinvio al «libro VI, Titolo III, Capo V» del codice civile comprende tre istituti fondamentali: l'azione surrogatoria (articolo 2900 c.c.), con cui il creditore esercita i diritti e le azioni del debitore inerte; l'azione revocatoria ordinaria (articoli 2901-2904 c.c.), che consente di rendere inefficaci gli atti di disposizione patrimoniale compiuti dal debitore in pregiudizio del creditore; e il sequestro conservativo (articoli 2905-2906 c.c.). Nell'ambito del giudizio contabile, questi strumenti possono essere attivati dal pubblico ministero regionale in quanto titolare dell'azione risarcitoria nell'interesse dell'erario.

L'azione revocatoria nel contesto contabile

L'azione revocatoria ordinaria - la più rilevante in pratica - può essere esercitata quando il pubblico ministero accerti che il presunto responsabile ha compiuto atti dispositivi (donazioni, vendite sotto valore, costituzioni di fondi patrimoniali) con la consapevolezza di pregiudicare i crediti erariali. L'esito favorevole dell'azione rende l'atto inefficace nei confronti dell'erario, consentendo di aggredire i beni trasferiti presso il terzo acquirente, a condizione che anche questi fosse consapevole del pregiudizio, ovvero che l'atto fosse a titolo gratuito. Il raccordo con il codice civile è diretto: si applica la disciplina ordinaria dell'articolo 2901 e seguenti.

L'azione surrogatoria e le «altre azioni»

L'azione surrogatoria permette al pubblico ministero di esercitare i diritti del presunto responsabile rimasto inerte, ad esempio recuperando crediti vantati da quest'ultimo verso terzi, in modo da ricostituire la garanzia patrimoniale a beneficio dell'erario. La locuzione «altre azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile» contenuta nell'articolo 73 ha portata residuale e aperta: comprende ogni altro rimedio che il diritto processuale civile riconosce al creditore per tutelare la propria posizione, incluso il sequestro giudiziario e le misure cautelari atipiche ove applicabili.

Rapporto con gli articoli 74-80 del Codice

L'articolo 73 funge da norma-ombrello rispetto alla disciplina specifica del sequestro conservativo dettata dagli articoli 74-80 dello stesso Codice. Mentre gli articoli successivi disciplinano in modo analitico il sequestro conservativo - sia prima sia durante il giudizio, sia in appello - l'articolo 73 assicura che il pubblico ministero disponga anche di tutti gli altri strumenti di tutela del credito previsti dall'ordinamento civile, senza necessità di ulteriori norme attributive. Il coordinamento tra le due disposizioni è dunque di tipo generale-speciale.

Profili di legittimazione e autonomia del pubblico ministero contabile

La legittimazione del pubblico ministero contabile all'esercizio di queste azioni è autonoma rispetto a quella dell'amministrazione danneggiata, che rimane comunque libera di agire in sede civile ordinaria. L'articolo 73 rispecchia la natura ibrida del pubblico ministero contabile: organo requirente con funzioni di tutela dell'interesse pubblico, ma titolare di una posizione processuale assimilabile a quella di un creditore qualificato. La norma si raccorda con i principi costituzionali di buon andamento e responsabilità dei pubblici dipendenti di cui all'articolo 97 e all'articolo 103, comma 2, della Costituzione.

Esercizio delle azioni conservative: aspetti pratici

In concreto, il pubblico ministero eserciterà le azioni conservative di fronte al giudice ordinario competente per materia e valore, secondo le regole del codice di procedura civile, non potendo la Corte dei conti conoscere di queste azioni in via principale. Fa eccezione il sequestro conservativo, per il quale gli articoli 74 e seguenti prevedono una giurisdizione propria della Corte dei conti. Questa distinzione è fondamentale nella prassi: per l'azione revocatoria o surrogatoria ci si rivolge al tribunale civile ordinario, mentre per il sequestro conservativo la competenza è radicata presso la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti.