Art. 56 Codice del Processo Amministrativo — Misure cautelari monocratiche

Commento

Ratio e posizione nel sistema della tutela cautelare

L'articolo 56 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104) introduce la figura delle misure cautelari monocratiche, destinate a fronteggiare situazioni di urgenza talmente estrema da non consentire neppure l'attesa della prima camera di consiglio collegiale prevista dall'articolo 55. La norma risponde all'esigenza di offrire uno strumento di tutela ante causam o in corso di giudizio capace di reagire con immediatezza a pericoli di danno imminente e irreparabile. Si tratta di un istituto che si pone in tensione dialettica con i principi del contraddittorio e della collegialità, sacrificati — in via del tutto transitoria — sull'altare dell'effettività della tutela sancita dagli articoli 24 e 113 della Costituzione. Proprio per questa ragione il legislatore ha costruito la misura monocratica come strumento eccezionale, di carattere strettamente provvisorio, destinato a essere assorbito o sostituito dalla successiva pronuncia collegiale. Il rapporto tra art. 56 e art. 55 è quindi di stretta strumentalità: la misura monocratica non ha vita autonoma, ma sopravvive soltanto in funzione della camera di consiglio collegiale che la confermerà, modificherà o revocherà.

Il presupposto della estrema gravità ed urgenza

Il presupposto specifico della tutela monocratica — distinto e più rigoroso rispetto a quello della tutela cautelare ordinaria — è la estrema gravità ed urgenza «tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio». Si tratta dunque di una duplice valutazione: non è sufficiente la normale urgenza che giustifica la domanda cautelare collegiale, ma occorre che persino i tempi della prima camera di consiglio (già abbreviati dal codice rispetto ai ritmi ordinari) siano incompatibili con la situazione del ricorrente. Questa soglia è significativamente più alta di quella prevista dall'articolo 55 e impone al ricorrente di indicare con precisione le ragioni per cui l'attesa di anche soli venti giorni per la trattazione collegiale determinerebbe un danno irreparabile. Il carattere eccezionale dello strumento viene ulteriormente rafforzato dal fatto che il decreto monocratico è adottato senza il pieno contraddittorio delle parti e da un organo monocratico anziché collegiale, il che giustifica i severi requisiti di accesso.

Il procedimento: notificazioni, forme e poteri del presidente

Il comma 2 disciplina il procedimento con cui il presidente accerta le condizioni per provvedere. Prima di emanare il decreto, il presidente o un magistrato da lui delegato verifica che la notificazione del ricorso si sia perfezionata nei confronti dei destinatari o almeno della parte pubblica e di uno dei controinteressati: questo requisito minimo di contraddittorio — pur attenuato rispetto alle forme ordinarie — impedisce che la misura monocratica venga concessa del tutto inaudita altera parte. La notificazione può avvenire anche a mezzo fax da parte del difensore, modalità che si giustifica con la rapidità richiesta. Si applica peraltro anche in sede monocratica la disposizione dell'art. 55, comma 6, che consente di provare il perfezionamento della notificazione postale mediante l'attestazione di consegna del servizio di monitoraggio online delle Poste. In situazioni di urgenza estrema, quando l'esigenza cautelare non consenta neppure l'accertamento del perfezionamento delle notificazioni per cause non imputabili al ricorrente, il presidente può comunque provvedere, fatto salvo il potere di revoca: questa clausola di salvaguardia consente di intervenire con la massima urgenza senza però rendere irrevocabili gli effetti del decreto emesso in assenza di contraddittorio. Prima di emanare il decreto, il presidente può sentire le parti che si siano rese disponibili, fuori udienza e senza formalità, anche separatamente: si tratta di un'audizione informale e facoltativa, non paragonabile alla camera di consiglio collegiale. Il decreto è adottato in forma motivata e non è impugnabile autonomamente: questa caratteristica, apparentemente restrittiva, si giustifica con il fatto che esso è destinato ad essere sostituito dall'ordinanza cautelare collegiale nella prima camera di consiglio utile.

Gli effetti e la cessazione dell'efficacia del decreto monocratico

Il comma 4 disciplina con precisione la vita temporanea del decreto monocratico. In caso di accoglimento, il decreto è efficace sino alla camera di consiglio collegiale di cui all'art. 55, comma 5: si tratta di un termine finale certo e automatico. Il decreto perde efficacia se il collegio non provvede sulla domanda cautelare in quella sede: questa sanzione processuale stimola il ricorrente a cooperare affinché la camera di consiglio collegiale sia regolarmente tenuta nei termini. Fino a quando conserva efficacia, il decreto è sempre revocabile o modificabile su istanza di parte notificata: la revocabilità permanente riflette il carattere provvisorio e sommario del provvedimento monocratico e consente all'amministrazione resistente di chiedere in qualsiasi momento la modifica o la revoca qualora mutino le circostanze che ne avevano giustificato la concessione. Il comma 5 aggiunge un'ulteriore ipotesi di perdita di efficacia: se il ricorrente si è avvalso della facoltà di notificare a mezzo fax (secondo periodo del comma 2), la misura monocratica decade se il ricorso non viene notificato nelle forme ordinarie entro cinque giorni dalla richiesta delle misure cautelari provvisorie. Questa regola evita che la notificazione informale via fax si consolidi come notificazione definitiva ai fini del processo.

La cauzione e il raccordo con la competenza

Anche il procedimento monocratico prevede la possibilità di subordinare la misura cautelare alla prestazione di una cauzione o fideiussione quando dalla decisione possano derivare effetti irreversibili (comma 3): il presidente determina l'importo della cauzione con riguardo all'entità degli effetti irreversibili che possono prodursi per le parti e per i terzi. Va notato che, diversamente da quanto previsto dall'art. 55, comma 2, la norma monocratica non riproduce espressamente il limite della cauzione per i diritti fondamentali: si ritiene tuttavia che tale limite operi anche in sede monocratica in forza del richiamo ai principi costituzionali sottesi all'istituto cautelare. Il comma 1, ultimo periodo, introduce infine la regola della competenza: il presidente provvede sulla domanda solo se ritiene la competenza del TAR; in caso contrario rimette le parti al collegio per i provvedimenti di cui all'art. 55, comma 13, che disciplina appunto le conseguenze dell'incompetenza cautelare. Il raccordo tra misura monocratica e regole di competenza di cui agli artt. 13 e 14 c.p.a. è quindi assicurato sia in sede collegiale sia in sede presidenziale, garantendo la coerenza sistematica del codice.

Profili pratici: quando ricorrere all'art. 56

Sul piano operativo, la distinzione tra tutela cautelare collegiale (art. 55) e monocratica (art. 56) si gioca interamente sull'urgenza: la domanda ex art. 56 è giustificata soltanto quando il ricorrente si trovi in una situazione in cui anche i venti giorni previsti per la camera di consiglio collegiale siano incompatibili con la salvaguardia del proprio interesse. Situazioni tipiche sono quelle in cui l'atto impugnato deve produrre effetti in un termine molto ravvicinato (ad esempio entro pochi giorni), oppure quelle in cui gli effetti del provvedimento si esaurirebbero prima della camera di consiglio, rendendo inutile ogni successiva tutela. Il ricorrente che propone domanda ex art. 56 deve comunque aver già notificato il ricorso e aver presentato (o presentare contestualmente) l'istanza di fissazione dell'udienza di merito, pena l'improcedibilità della domanda cautelare anche in sede monocratica. La presentazione di una domanda ex art. 56 in assenza di situazioni di vera urgenza estrema espone il ricorrente al rischio di un rigetto in limine con una motivazione di inammissibilità per carenza del presupposto dell'estrema urgenza, e può essere valutata negativamente dal collegio in sede di successiva camera di consiglio.