Art. 44 Codice della Navigazione — Modifica o estinzione della concessione per fatto dell’amministrazione

Commento

Ratio e contesto sistematico

L'articolo 44 del Codice della navigazione disciplina una delle ipotesi in cui la concessione di beni demaniali marittimi può essere modificata o estinta per cause riconducibili all'intervento diretto dell'amministrazione pubblica o di altri enti. La norma si inserisce nel più ampio quadro della disciplina delle concessioni demaniali marittime (articoli 36-55 del codice), che è ispirata al principio per cui il demanio marittimo è un bene pubblico inalienabile la cui gestione privata avviene in forza di un titolo concessorio di natura provvedimentale, soggetto al potere di revoca e modifica da parte dell'autorità concedente nell'interesse pubblico. Il legislatore del 1942 ha inteso bilanciare le esigenze pubblicistiche — che possono imporre la riduzione o soppressione di una concessione — con la tutela dell'affidamento del concessionario, attribuendo a quest'ultimo una facoltà di recesso quando le modifiche impresse dall'esterno alterino in modo significativo il contenuto economico del rapporto concessorio.

La revoca parziale e la facoltà di rinuncia

Il primo comma dell'articolo disciplina l'ipotesi di revoca parziale della concessione: l'amministrazione, per ragioni di interesse pubblico, riduce l'ambito della concessione già rilasciata, sottraendo al concessionario una parte del bene demaniale o limitando l'estensione delle attività consentite. In tal caso, la norma non lascia il concessionario vincolato al rapporto ridimensionato contro la sua volontà: gli riconosce la facoltà di rinunciare all'intera concessione, comunicando tale decisione all'autorità concedente entro il termine perentorio di trenta giorni dalla notifica del provvedimento di revoca parziale. Si tratta di una scelta discrezionale del concessionario: se ritiene che la concessione ridotta non sia più economicamente conveniente o funzionalmente adeguata ai propri scopi, può sciogliersi dall'intero rapporto. Decorso inutilmente il termine di trenta giorni senza comunicazione di rinuncia, il concessionario resta vincolato alla concessione nella sua configurazione residua.

L'impossibilità parziale derivante da opere pubbliche

Il secondo comma estende la medesima facoltà di rinuncia al caso in cui l'utilizzazione della concessione sia resa impossibile in parte — non per un atto di revoca formale, ma — per effetto di opere costruite per fini di pubblico interesse dallo Stato o da altri enti pubblici. Si pensi alla realizzazione di un'infrastruttura portuale, di difese costiere o di opere di bonifica che, pur non incidendo direttamente sul titolo concessorio mediante un provvedimento ablatorio, rendano di fatto impraticabile una porzione dell'area concessa. Anche in questo caso il legislatore riconosce che il concessionario subisce un'alterazione unilaterale dell'equilibrio sinallagmatico del rapporto, e gli consente di recedere. La norma non fissa un termine espresso per questa seconda ipotesi, a differenza di quanto previsto per la revoca parziale: si deve ritenere applicabile per analogia un termine ragionevole, decorrente dal momento in cui l'impossibilità parziale diviene concreta e definitiva.

L'estinzione automatica per impossibilità totale

Il terzo comma prevede una conseguenza giuridica ulteriore e diversa: quando le predette cause — opere pubbliche che incidono sui beni demaniali — rendono totalmente impossibile l'utilizzazione della concessione, questa si estingue di diritto, senza necessità di un apposito provvedimento di revoca o di una dichiarazione del concessionario. L'estinzione automatica discende dall'impossibilità sopravvenuta dell'oggetto del rapporto concessorio, in modo analogo alla disciplina civilistica della sopravvenuta impossibilità della prestazione (art. 1463 c.c.), con i necessari adattamenti imposti dalla natura pubblicistica del rapporto. Il concessionario non è tenuto ad alcuna comunicazione, ma dovrà regolarsi quanto alla restituzione del bene e alla sorte delle opere eventualmente costruite, secondo le previsioni degli articoli 49 e seguenti del codice.

Profili pratici e coordinamento normativo

L'articolo 44 va letto in coordinamento con le altre disposizioni sulle vicende della concessione: l'articolo 42, che disciplina la revoca per motivi di interesse pubblico e i relativi indennizzi; l'articolo 47, relativo alla decadenza per inadempimento del concessionario; e l'articolo 49, che regolamenta la sorte delle opere non amovibili alla cessazione della concessione. Il nodo interpretativo più rilevante in pratica riguarda il diritto del concessionario all'indennizzo nelle ipotesi previste dall'articolo 44. La norma non menziona espressamente alcun indennizzo, a differenza di quanto talvolta stabilito in sede di revoca per interesse pubblico. La dottrina e la giurisprudenza amministrativa hanno tuttavia riconosciuto che il concessionario che subisce la riduzione o l'estinzione della concessione per fatto dell'amministrazione — e che versa in una situazione di affidamento legittimo — può vantare un diritto all'indennizzo per il pregiudizio economico patito, in applicazione dei principi generali sull'esercizio del potere di autotutela e sull'equo contemperamento degli interessi pubblici e privati. Sul piano procedurale, la comunicazione di rinuncia ha natura recettizia e deve pervenire all'autorità concedente entro il termine stabilito.