Testo dell'articoloVigente
Art. 28 D.Lgs. 1/2018 – Disciplina delle misure da adottare per rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi ( Articoli
Decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 – Codice della protezione civile
1. Con delibera del Consiglio dei ministri si provvede all’individuazione delle modalità di concessione di agevolazioni, contribuiti e forme di ristoro in favore dei soggetti pubblici, privati e attività economiche e produttive, danneggiati nel rispetto dei seguenti criteri e nei limiti delle risorse disponibili allo scopo a legislazione vigente: a) definizione di massimali, sulla base degli effetti determinati dalla tipologia degli eventi calamitosi commisurati alla loro intensità ed estensione; b) definizione di metodologie omogenee per l’intero territorio nazionale; c) per i danni subiti dai soggetti privati e dalle attività economiche e produttive, in tutto o in parte indennizzati da compagnie assicuratrici, previsione che la corresponsione degli eventuali contributi pubblici per la delocalizzazione, ove possibile temporanea, in altra località del territorio regionale, per la ricostruzione, la riparazione o il ripristino dei danni abbia luogo solo fino alla concorrenza dell’eventuale differenza, prevedendo, in tal caso, che il contributo così determinato sia integrato con un’ulteriore somma pari ai premi assicurativi versati dai soggetti danneggiati nel quinquennio antecedente la data dell’evento; d) l’esclusione degli edifici abusivi danneggiati o distrutti dalla fruizione delle misure volte a superare lo stato di emergenza.
2. COMMA ABROGATO DAL D.L. 18 APRILE 2019, N. 32 CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALLA L. 14 GIUGNO 2019, N. 55. articolo precedente articolo successivo
In sintesi
L'articolo 28 affida al Consiglio dei ministri il compito di individuare, con apposita delibera, le modalità di concessione di agevolazioni, contributi e forme di ristoro a favore di soggetti pubblici, privati e attività economiche danneggiate da eventi calamitosi. La disciplina deve rispettare criteri omogenei per l'intero territorio nazionale: definizione di massimali commisurati alla tipologia e intensità dell'evento; metodologie uniformi di valutazione del danno; regola del coordinamento tra contributo pubblico e risarcimento assicurativo, con integrazione pari ai premi versati nel quinquennio precedente; esclusione dalla fruizione delle misure degli edifici abusivi danneggiati o distrutti. Il comma 2, che prevedeva un'ulteriore disposizione, è stato abrogato dal decreto-legge 32/2019 convertito dalla legge 55/2019.Indice dei contenuti
Il quadro delle misure di ristoro: dall'emergenza alla ripresa
L'articolo 28 si colloca nella fase successiva all'emergenza, quando le ordinanze commissariali di cui all'articolo 25 hanno già affrontato il soccorso immediato e il ripristino dei servizi essenziali. Qui il legislatore si preoccupa della ripresa delle normali condizioni di vita: un obiettivo più lento e strutturato, che richiede interventi di medio periodo a sostegno delle famiglie, delle imprese e degli enti pubblici che hanno subito danni materiali dall'evento calamitoso. Lo strumento individuato è la delibera del Consiglio dei ministri, che fissa i criteri generali valevoli per l'intero territorio nazionale. Il rinvio alla delibera del CdM - e non alla legge - garantisce flessibilità: i criteri possono essere adattati alle specificità dei diversi tipi di evento (sisma, alluvione, frana) senza dover ricorrere ogni volta al Parlamento.
I massimali e le metodologie omogenee
Le lettere a) e b) del comma 1 impongono due vincoli procedurali essenziali. Innanzitutto, la delibera deve definire massimali, cioè importi massimi di contributo pubblico erogabile per ciascuna categoria di danno, commisurati alla tipologia dell'evento calamitoso e alla sua intensità ed estensione geografica. Questo meccanismo di limitazione serve a contenere la spesa pubblica e a garantire equità distributiva tra le vittime. In secondo luogo, deve adottare metodologie omogenee per l'intero territorio nazionale nella valutazione e quantificazione dei danni, evitando la proliferazione di criteri diversi tra regione e regione che in passato aveva generato disparità di trattamento tra cittadini che avevano subito danni comparabili.
Il coordinamento tra contributo pubblico e risarcimento assicurativo
La lettera c) del comma 1 introduce una regola di fondamentale importanza sistematica: il contributo pubblico per i danni ai soggetti privati e alle attività economiche è erogato solo «fino alla concorrenza dell'eventuale differenza» rispetto a quanto già indennizzato dalle compagnie assicuratrici. In altri termini, il contributo pubblico è sussidiario rispetto alla copertura assicurativa privata: il cittadino riceve il ristoro pubblico solo per la parte di danno non coperta dall'assicurazione. Questa regola risponde a una logica di sana gestione delle risorse pubbliche e, al tempo stesso, intende incentivare la diffusione delle polizze assicurative contro i rischi catastrofali, storicamente molto bassa in Italia. La norma prevede inoltre un incentivo: il contributo è integrato con una somma pari ai premi assicurativi versati nel quinquennio antecedente l'evento, riconoscendo così lo sforzo dei cittadini «prudenti» che avevano stipulato una copertura.
L'esclusione degli edifici abusivi
La lettera d) del comma 1 sancisce un principio di carattere politico-morale oltre che giuridico: gli edifici abusivi danneggiati o distrutti dall'evento calamitoso sono esclusi da qualsiasi misura di ristoro pubblico. La scelta è coerente con la più generale politica di contrasto all'abusivismo edilizio: chi ha costruito in violazione delle norme urbanistiche e degli strumenti di pianificazione del territorio non può beneficiare della solidarietà collettiva per il ripristino di un'opera che non avrebbe mai dovuto esistere. L'esclusione riguarda sia i contributi per la ricostruzione sia le misure di delocalizzazione temporanea: il carattere abusivo dell'edificio è ostativo in ogni caso, indipendentemente dalla natura dell'evento o dall'entità del danno subito.
L'abrogazione del comma 2 e il contesto normativo
Il comma 2 dell'articolo 28, che prevedeva ulteriori disposizioni in materia di assicurazioni obbligatorie contro i rischi catastrofali, è stato abrogato dal decreto-legge 32/2019 (cosiddetto «sblocca cantieri»), convertito con modificazioni dalla legge 55/2019. L'abrogazione riflette un ripensamento del legislatore sul nesso tra protezione civile e assicurazioni obbligatorie: la disciplina delle polizze catastrofali è stata nel tempo collocata in un diverso contesto normativo, fermo restando il principio di sussidiarietà del contributo pubblico rispetto a quello assicurativo privato, che rimane sancito dalla lettera c) del comma 1 sopravvissuta all'abrogazione.
Il rapporto con le ordinanze commissariali e la pianificazione della ricostruzione
L'articolo 28 si integra con il sistema delle ordinanze di protezione civile di cui all'articolo 25 e con le misure di transizione dell'articolo 26. Le delibere del Consiglio dei ministri adottate ai sensi dell'articolo 28 fissano i criteri generali, mentre le ordinanze commissariali li traducono in misure operative concrete calibrate sullo specifico evento. Questo doppio livello - criteri generali con delibera CdM, attuazione con ordinanza commissariale - garantisce uniformità di trattamento a livello nazionale e flessibilità operativa a livello locale. Il riferimento alle «modalità di concessione» evidenzia che la delibera non eroga direttamente i contributi ma ne definisce le regole procedurali, lasciando l'istruttoria e la liquidazione alle strutture commissariali o alle amministrazioni ordinarie competenti.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Chi decide i criteri per i contributi ai danneggiati da calamità naturali?
Il Consiglio dei ministri, con apposita delibera, individua le modalità di concessione di agevolazioni, contributi e ristori secondo criteri omogenei per l'intero territorio nazionale, nel rispetto dei criteri e dei limiti di risorse stabiliti dall'articolo 28.
Se ho già ricevuto un rimborso assicurativo per i danni, posso anche ricevere il contributo pubblico?
Sì, ma solo per la differenza tra il danno totale e quanto già indennizzato dall'assicurazione. Il contributo pubblico è subsidiario rispetto alla copertura privata. In più riceverete una somma aggiuntiva pari ai premi versati nel quinquennio precedente l'evento.
Un edificio costruito senza permesso può ricevere contributi dopo una calamità?
No. La lettera d) del comma 1 esclude espressamente gli edifici abusivi da qualsiasi misura di ristoro, indipendentemente dall'entità dei danni subiti.
I criteri di valutazione del danno sono uguali in tutta Italia?
Sì. La lettera b) del comma 1 impone che le metodologie di valutazione del danno siano omogenee per l'intero territorio nazionale, per garantire parità di trattamento tra cittadini colpiti da eventi comparabili in regioni diverse.