Testo dell'articoloVigente
Art. 25 D.Lgs. 1/2018 – Ordinanze di protezione civile ( Articoli 5 e 20 legge 225/1992; Articoli 107 e 108 decreto legislativo 112/1998; Articolo 14 decreto-legge 90/2008, conv. legge
Decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 – Codice della protezione civile
1. Per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale si provvede mediante ordinanze di protezione civile, da adottarsi in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea. Le ordinanze sono emanate acquisita l’intesa delle Regioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere specificamente motivate.
2. Fermo restando quanto previsto al comma 1, con le ordinanze di protezione civile si dispone, nel limite delle risorse disponibili, in ordine: a) all’organizzazione ed all’effettuazione degli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione interessata dall’evento; b) al ripristino della funzionalità dei servizi pubblici e delle infrastrutture di reti strategiche, alle attività di gestione dei rifiuti, delle macerie, del materiale vegetale o alluvionale o delle terre e rocce da scavo prodotti dagli eventi e alle misure volte a garantire la continuità amministrativa nei comuni e territori interessati, anche mediante interventi di natura temporanea; c) all’attivazione di prime misure economiche di immediato sostegno al tessuto economico e sociale nei confronti della popolazione e delle attività economiche e produttive direttamente interessate dall’evento, per fronteggiare le più urgenti necessità; d) alla realizzazione di interventi, anche strutturali, per la riduzione del rischio residuo nelle aree colpite dagli eventi calamitosi, strettamente connesso all’evento e finalizzati prioritariamente alla tutela della pubblica e privata incolumità, in coerenza con gli strumenti di programmazione e pianificazione esistenti; e) alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture, pubbliche e private, danneggiate, nonché dei danni subiti dalle attività economiche e produttive, dai beni culturali e paesaggistici e dal patrimonio edilizio, da porre in essere sulla base di procedure definite con la medesima o altra ordinanza; f) all’attuazione delle misure per far fronte alle esigenze urgenti di cui alla lettera e), anche attraverso misure di delocalizzazione, laddove possibile temporanea, in altra località del territorio regionale, entro i limiti delle risorse finanziarie individuate con delibera del Consiglio dei ministri, sentita la regione interessata, e secondo i criteri individuati con la delibera di cui all’articolo 28.
3. Le ordinanze di protezione civile non sono soggette al controllo preventivo di legittimità di cui all’ articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni.
4. Le ordinanze di protezione civile, la cui efficacia decorre dalla data di adozione e che sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sono rese pubbliche ai sensi di quanto previsto dall’ articolo 42 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, e successive modificazioni e sono trasmesse, per informazione, al Presidente del Consiglio dei ministri, alle Regioni o Province autonome interessate e fino al trentesimo giorno dalla deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale, al Ministero dell’economia e delle finanze.
5. Oltre il trentesimo giorno dalla deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale le ordinanze sono emanate previo concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, limitatamente ai profili finanziari.
6. Il Capo del Dipartimento della protezione civile, per l’attuazione degli interventi previsti nelle ordinanze di cui al presente articolo si avvale delle componenti e strutture operative del Servizio nazionale, e i soggetti attuatori degli interventi previsti sono, di norma, identificati nei soggetti pubblici ordinariamente competenti allo svolgimento delle predette attività in via prevalente, salvo motivate eccezioni. I provvedimenti adottati in attuazione delle ordinanze di protezione civile sono soggetti ai controlli previsti dalla normativa vigente.
7. Per coordinare l’attuazione delle ordinanze di protezione civile, con i medesimi provvedimenti possono essere nominati commissari delegati che operano in regime straordinario fino alla scadenza dello stato di emergenza di rilievo nazionale…. Qualora il Capo del Dipartimento si avvalga di commissari delegati, il relativo provvedimento di nomina deve specificare il contenuto dell’incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio. I commissari delegati sono scelti, tranne motivate eccezioni, tra i soggetti per cui la legge non prevede alcun compenso per lo svolgimento dell’incarico.
8. Per l’esercizio delle funzioni attribuite con le ordinanze di protezione civile non è prevista la corresponsione di alcun compenso per il Capo del Dipartimento della protezione civile e per i commissari delegati, ove nominati tra i soggetti responsabili titolari di cariche elettive pubbliche. Ove si tratti di altri soggetti, ai commissari delegati si applica l’ articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e il compenso è commisurato proporzionalmente alla durata dell’incarico, nel limite del parametro massimo costituito dal 70 per cento del trattamento economico previsto per il primo presidente della Corte di cassazione.
9. La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo avverso le ordinanze di protezione civile e i consequenziali provvedimenti commissariali nonché avverso gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emananti ai sensi del presente articolo è disciplinata dal codice del processo amministrativo.
10. Con direttiva da adottarsi ai sensi dell’articolo 15, si provvede, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, alla disciplina di un sistema di monitoraggio e di verifica dell’attuazione, anche sotto l’aspetto finanziario, delle misure contenute nelle ordinanze di protezione civile nonché dei provvedimenti adottati in attuazione delle medesime…. Il sistema di cui al presente comma è tenuto ad assicurare la continuità dell’azione di monitoraggio…, anche in relazione alle ordinanze di protezione civile eventualmente non emanate dal Capo del Dipartimento della protezione civile.
11. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nell’esercizio della propria potestà legislativa, definiscono provvedimenti con finalità analoghe a quanto previsto dal presente articolo in relazione alle emergenze di cui all’articolo 7, comma 1, lettera b), da adottarsi in deroga alle disposizioni legislative regionali vigenti, nei limiti e con le modalità indicati nei provvedimenti di cui all’articolo 24, comma 7. articolo precedente articolo successivo
In sintesi
L'articolo 25 disciplina le ordinanze di protezione civile, lo strumento normativo principale con cui il Capo del Dipartimento della protezione civile coordina gli interventi durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale. Le ordinanze possono derogare a qualsiasi disposizione vigente, purché nei limiti indicati dalla deliberazione dello stato di emergenza, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'Unione europea. Devono essere specificamente motivate, indicare le norme derogate e acquisire l'intesa delle Regioni e Province autonome interessate. Sono sottratte al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, pubblicate in Gazzetta Ufficiale ed entrano in vigore dalla data di adozione. Oltre il trentesimo giorno dalla deliberazione dello stato di emergenza, la loro emanazione richiede il concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze. Possono prevedere la nomina di commissari delegati in regime straordinario, con limiti precisi al compenso. Il controllo giurisdizionale è affidato al giudice amministrativo secondo le regole del codice del processo amministrativo.Indice dei contenuti
Il potere di ordinanza come strumento d'emergenza
Le ordinanze di protezione civile rappresentano uno degli strumenti più incisivi del diritto pubblico italiano: sono provvedimenti di natura normativa atipica, adottati dal Capo del Dipartimento della protezione civile, capaci di derogare a qualsiasi disposizione vigente. Questa peculiare forza derogatoria le distingue nettamente dai comuni provvedimenti amministrativi e le avvicina, per certi aspetti, ai decreti-legge, pur mantenendo natura amministrativa e non legislativa. Il fondamento costituzionale di tale potere risiede nella necessità di garantire risposte rapide ed efficaci a situazioni eccezionali che mettono a rischio l'incolumità delle persone e l'integrità del territorio, bilanciando il principio di legalità con l'esigenza di flessibilità operativa.
Presupposti e limiti della deroga legislativa
La deroga non è illimitata: il comma 1 dell'articolo 25 individua tre ordini di vincoli insuperabili. In primo luogo, i limiti e le modalità devono essere quelli indicati nella deliberazione del Consiglio dei ministri che ha dichiarato lo stato di emergenza ai sensi dell'articolo 24 del codice. In secondo luogo, le ordinanze devono rispettare i principi generali dell'ordinamento giuridico, il che esclude deroghe ai valori fondamentali garantiti dalla Costituzione, come la tutela dei diritti inviolabili dell'uomo di cui all'articolo 2 Cost. In terzo luogo, le ordinanze devono essere compatibili con le norme dell'Unione europea, in ossequio al primato del diritto UE sancito dall'articolo 11 e dall'articolo 117, comma 1, della Costituzione. Ove rechino deroghe, le ordinanze devono specificare analiticamente le norme derogate e recare una motivazione specifica: un requisito formale essenziale a fini di trasparenza e sindacabilità giurisdizionale.
Il contenuto tipico delle ordinanze: le sei lettere del comma 2
Il comma 2 dell'articolo 25 elenca, in modo non tassativo ma esemplificativo, i principali oggetti delle ordinanze. Esse possono disporre: l'organizzazione dei soccorsi e dell'assistenza alla popolazione (lettera a); il ripristino dei servizi pubblici e delle infrastrutture strategiche, inclusa la gestione dei rifiuti e delle macerie (lettera b); l'attivazione di misure economiche immediate a sostegno delle attività economiche e produttive danneggiate (lettera c); la realizzazione di interventi strutturali per la riduzione del rischio residuo nelle aree colpite (lettera d); la ricognizione dei danni a strutture, infrastrutture e patrimonio culturale (lettera e); l'attuazione di misure per le esigenze urgenti di ricostruzione e, ove necessario, di delocalizzazione temporanea (lettera f). Questo catalogo riflette la multidimensionalità della risposta emergenziale: dalla fase di soccorso immediato alla gestione del post-emergenza.
Il regime procedimentale: intese, concerto e pubblicità
L'adozione delle ordinanze segue un percorso procedimentale graduato. Prima dell'emanazione, il Capo del Dipartimento deve acquisire l'intesa delle Regioni e Province autonome territorialmente interessate: un requisito che tutela l'autonomia regionale sancita dall'articolo 117 Cost. e che garantisce il raccordo con le istituzioni locali. Decorso il trentesimo giorno dalla deliberazione dello stato di emergenza, le ordinanze richiedono il previo concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, limitatamente ai profili finanziari. Questo meccanismo bifasico - libertà operativa nella fase acuta, controllo finanziario nella fase di consolidamento - riflette la preoccupazione del legislatore di non lasciare indefinitamente sguarniti i presidi di contenimento della spesa pubblica. Le ordinanze sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, rese accessibili ai sensi del decreto legislativo 33/2013 in materia di trasparenza e trasmesse al Presidente del Consiglio dei ministri, alle Regioni interessate e, nel primo periodo, al Ministero dell'economia e delle finanze.
Il commissario delegato: poteri, nomina e compenso
Per coordinare l'attuazione delle ordinanze, il Capo del Dipartimento può nominare commissari delegati che operano in regime straordinario fino alla scadenza dello stato di emergenza. La nomina è contenuta nel medesimo provvedimento che adotta l'ordinanza e deve specificare contenuto dell'incarico, tempi e modalità di esercizio. I commissari sono scelti, di norma, tra soggetti per i quali la legge non prevede compenso: in primo luogo, tra i titolari di cariche elettive pubbliche, che non percepiscono alcun compenso aggiuntivo. Per gli altri soggetti, si applica l'articolo 23-ter del decreto-legge 201/2011, con un tetto pari al 70 per cento del trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione, proporzionato alla durata dell'incarico. Questa disciplina è frutto di una progressiva riduzione dei compensi straordinari nell'ambito della lotta agli sprechi della pubblica amministrazione, consolidata nel tempo attraverso successive modifiche legislative.
L'esclusione del controllo preventivo della Corte dei conti
Una delle caratteristiche più significative delle ordinanze di protezione civile è la sottrazione al controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti ai sensi dell'articolo 3 della legge 20/1994. Tale scelta è coerente con l'esigenza di assicurare rapidità di azione: il controllo preventivo, che impone la registrazione dell'atto prima che esso acquisti efficacia, sarebbe incompatibile con la logica emergenziale. Non è tuttavia escluso il successivo controllo successivo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria, né è escluso il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, che l'articolo 25 comma 9 disciplina espressamente: la tutela avverso le ordinanze e i consequenziali provvedimenti commissariali è affidata al giudice amministrativo secondo le disposizioni del codice del processo amministrativo (decreto legislativo 104/2010).
Il monitoraggio e il ruolo delle Regioni nelle emergenze di tipo b)
L'articolo 25 si completa con due previsioni di carattere sistemico. Il comma 10 prevede l'adozione di una direttiva per disciplinare un sistema di monitoraggio e di verifica dell'attuazione delle ordinanze, anche sotto il profilo finanziario: uno strumento di accountability che assicura la continuità dell'azione di controllo, incluse le ordinanze eventualmente non adottate dal Capo del Dipartimento. Il comma 11, infine, riserva alle Regioni e Province autonome la possibilità di adottare, nell'esercizio della propria potestà legislativa, provvedimenti analoghi per le emergenze di rilievo regionale o provinciale di cui all'articolo 7, comma 1, lettera b), in deroga alle sole disposizioni legislative regionali vigenti: una manifestazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni che permea l'intero sistema di protezione civile.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Le ordinanze di protezione civile possono derogare alla Costituzione?
No. Il comma 1 dell'articolo 25 stabilisce che le ordinanze devono rispettare i principi generali dell'ordinamento giuridico, che comprendono i valori costituzionali fondamentali. Possono derogare a leggi ordinarie, regolamenti e atti amministrativi, ma non ai diritti inviolabili e alle norme di rango costituzionale.
Quando è necessario il concerto con il Ministero dell'economia per emanare un'ordinanza?
Il concerto è obbligatorio solo oltre il trentesimo giorno dalla deliberazione dello stato di emergenza e limitatamente ai profili finanziari. Nei primi trenta giorni il Capo del Dipartimento può agire senza tale concerto, per assicurare la massima tempestività nella fase acuta dell'emergenza.
Le ordinanze di protezione civile sono sottoposte al visto della Corte dei conti?
No. Il comma 3 dell'articolo 25 esclude espressamente il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti previsto dall'articolo 3 della legge 20/1994. Questo consente alle ordinanze di acquistare efficacia dalla data di adozione, senza attendere la registrazione.
Quanto può guadagnare un commissario delegato nominato con ordinanza di protezione civile?
I titolari di cariche elettive pubbliche non percepiscono alcun compenso aggiuntivo. Per gli altri soggetti, il compenso non può superare il 70 per cento del trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione, proporzionato alla durata dell'incarico, in applicazione dell'articolo 23-ter del decreto-legge 201/2011.
Un privato cittadino può impugnare un'ordinanza di protezione civile?
Sì. Il comma 9 dell'articolo 25 prevede espressamente la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo avverso le ordinanze e i provvedimenti commissariali. Si applicano le disposizioni del codice del processo amministrativo (decreto legislativo 104/2010), inclusi i riti speciali e i poteri cautelari del giudice.