Testo dell'articoloVigente
Art. 21 D.Lgs. 201/2022 – Gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Gli enti competenti all’organizzazione del servizio pubblico locale individuano le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali alla gestione del servizio. L’individuazione avviene in sede di affidamento della gestione del servizio ovvero in sede di affidamento della gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, qualora questa sia separata dalla gestione del servizio.
2. Fermi restando i vigenti regimi di proprietà, le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali, come individuati ai sensi del comma 1, sono destinati alla gestione del servizio pubblico per l’intero periodo di utilizzabilità fisica del bene e gli enti locali non ne possono cedere la proprietà, salvo quanto previsto dal comma 5.
3. Fermo restando quanto stabilito dalle discipline di settore, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali può essere affidata separatamente dalla gestione del servizio, garantendo l’accesso equo e non discriminatorio alle reti, agli impianti e alle altre dotazioni patrimoniali essenziali a tutti i soggetti legittimati all’erogazione del servizio.
4. Qualora sia separata dalla gestione del servizio, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali è affidata dagli enti competenti secondo le modalità di cui all’articolo 14, comma 1, lettere a), b) e c).
5. Gli enti locali, anche in forma associata, nei casi in cui non sia vietato dalle normative di settore, possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti, e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile. Tali società pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio o, ove prevista la gestione separata della rete, dei gestori di quest’ultima, a fronte di un canone stabilito dalla competente autorità di settore, ove prevista, o dagli enti locali. Alle società di cui al presente comma che abbiano i requisiti delle società in house, gli enti locali possono assegnare la gestione delle reti ai sensi dell’articolo 14, comma 1, lettera c). articolo precedente articolo successivo
In sintesi
Indice dei contenuti
La distinzione tra proprietà delle reti e gestione del servizio
L'articolo 21 del D.Lgs. 201/2022 disciplina uno dei nodi strutturali dei servizi pubblici locali di rilevanza economica: il regime giuridico delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali. La norma parte da un principio chiaro - l'ente competente deve anzitutto individuare quali beni siano «essenziali» alla gestione del servizio - e da tale qualificazione fa discendere conseguenze giuridiche di rilievo in tema di proprietà, destinazione e affidamento.
La scelta del legislatore è netta: i beni essenziali restano destinati al servizio pubblico per l'intero periodo di utilizzabilità fisica (comma 2). Questa previsione impedisce all'ente locale di dismettere il patrimonio infrastrutturale nel corso della gestione, tutelando la continuità del servizio indipendentemente dall'operatore di volta in volta affidatario. La regola si inscrive nella logica della separazione tra rete e servizio, già consolidata in settori come l'energia e le telecomunicazioni a livello europeo.
Il regime di inalienabilità e le eccezioni
Il comma 2 vieta agli enti locali di cedere la proprietà dei beni essenziali, fermi restando i vigenti regimi di proprietà. L'unica eccezione è quella prevista dal comma 5: gli enti locali, anche in forma associata, possono conferire la proprietà delle reti a società a capitale interamente pubblico. Il capitale di tali società è dichiarato espressamente incedibile, costruendo così una forma di «doppia blindatura» pubblica: prima si vieta la cessione dei beni, poi si ammette il conferimento solo a soggetti rimasti interamente pubblici e con vincolo di intrasferibilità del capitale. Questa architettura è pensata per evitare che, attraverso operazioni societarie successive, le infrastrutture strategiche finiscano nel patrimonio di soggetti privati.
La separazione tra gestione delle reti e gestione del servizio
Il comma 3 introduce una scelta organizzativa rilevante: la gestione delle reti può essere affidata separatamente dalla gestione del servizio. Quando ciò accade, l'ente deve garantire l'accesso equo e non discriminatorio alle reti a tutti i soggetti legittimati all'erogazione. Si tratta di una regola di neutralità infrastrutturale analoga a quella che governa le reti di pubblica utilità a livello europeo: chi controlla la rete non può discriminare tra gli operatori del servizio. Il comma 4 precisa che, nel caso di separazione, anche la gestione delle reti deve essere affidata secondo le modalità dell'articolo 14 (gara, società mista o in house), escludendo la gestione in economia che è riservata ai soli servizi non a rete.
Le società proprietarie di reti a capitale pubblico integrale
Il comma 5 delinea un modello organizzativo specifico: la società a capitale interamente pubblico cui vengono conferite le reti. Questa società pone i beni a disposizione dei gestori del servizio (o, ove prevista, dei gestori della rete separata) a fronte di un canone stabilito dall'autorità di settore competente o, in sua assenza, dagli enti locali. La disposizione chiarisce altresì che, se la società detentrice della rete possiede i requisiti della società in house, gli enti locali possono assegnarle anche la gestione delle reti ai sensi dell'articolo 14, comma 1, lettera c). Si tratta di un meccanismo che consente di mantenere il controllo pubblico sulle infrastrutture pur aprendo la gestione del servizio alla concorrenza.
Implicazioni pratiche per gli operatori e gli enti affidanti
Per un imprenditore che intenda candidarsi come gestore di un servizio pubblico locale, le disposizioni dell'articolo 21 hanno conseguenze concrete: al termine dell'affidamento, i beni essenziali non sono di sua proprietà e devono essere messi a disposizione del nuovo gestore subentrante. La norma va letta in combinato con l'articolo 23 (regime del subentro) e l'articolo 19 (indennizzo per investimenti non ammortizzati). Per gli enti locali, invece, l'articolo 21 impone un lavoro di ricognizione e catalogazione del patrimonio infrastrutturale da svolgere in sede di ogni procedura di affidamento, con l'individuazione puntuale dei beni «essenziali», distinzione non sempre agevole nelle realtà locali più piccole.
Casi pratici
Caso 1: Il Comune conferisce le reti idriche a una società patrimoniale pubblica
Il Comune di Alfa, titolare di una rete idrica locale, intende ristrutturare l'assetto del servizio idrico. Sulla base dell'articolo 21, comma 5, delibera di conferire la proprietà della rete e degli impianti a una società a capitale interamente pubblico, denominata Alfa Reti S.r.l., con capitale incedibile. La società percepirà un canone dal gestore del servizio - individuato tramite gara pubblica - per la messa a disposizione delle infrastrutture. In questo modo il Comune separa la proprietà patrimoniale dalla gestione operativa, mantenendo il controllo pubblico sulle reti e aprendo al contempo la gestione del servizio alla concorrenza.
Caso 2: Gestore uscente contesta la restituzione delle dotazioni patrimoniali
La società Beta S.p.A., affidataria del servizio di raccolta rifiuti urbani, alla scadenza del contratto contesta la classificazione di alcuni automezzi come «dotazioni essenziali» ai sensi dell'articolo 21, comma 1. L'ente affidante aveva incluso nell'elenco dei beni essenziali anche i veicoli acquistati da Beta con fondi propri. Il contenzioso verte sull'interpretazione di «essenziale»: il Comune sostiene che senza quei mezzi il servizio non potrebbe essere erogato; Beta replica che trattasi di beni di sua proprietà acquistati senza contributi pubblici. La vicenda evidenzia la necessità di definire con precisione, già in sede di contratto di servizio, l'elenco dei beni essenziali soggetti al regime dell'articolo 21.
Caso 3: Affidamento separato della rete del gas: accesso equo al terzo operatore
In una città metropolitana, la gestione della rete di distribuzione del gas è affidata separatamente dalla gestione del servizio alla società Gamma Reti S.p.A., interamente pubblica. Un operatore privato, Tizio Energia S.r.l., ottiene l'affidamento del servizio di distribuzione tramite gara e richiede l'accesso alla rete. Gamma Reti tenta inizialmente di applicare condizioni economiche più favorevoli a un altro operatore partecipato dagli enti locali. L'ente affidante richiama l'articolo 21, comma 3, imponendo parità di accesso: il canone e le condizioni di utilizzo devono essere identici per tutti i gestori del servizio, indipendentemente dalla loro natura pubblica o privata.
Domande frequenti
L'ente locale può vendere le reti idriche o del gas di sua proprietà a un privato?
No. L'articolo 21, comma 2, vieta agli enti locali di cedere la proprietà delle reti, degli impianti e delle dotazioni essenziali. L'unica eccezione è il conferimento a una società a capitale interamente pubblico, il cui capitale è a sua volta incedibile. La regola tutela la destinazione permanente delle infrastrutture al servizio pubblico.
Cosa si intende per dotazioni «essenziali» ai sensi dell'articolo 21?
L'articolo 21 non fornisce una definizione puntuale, rimettendo l'individuazione dei beni essenziali all'ente competente in sede di affidamento. In linea generale, sono essenziali i beni senza i quali il servizio non potrebbe essere erogato: la rete di distribuzione, gli impianti di trattamento, i sistemi di misurazione. L'elenco deve essere inserito nel contratto di servizio per evitare contestazioni al momento del subentro.
È possibile che un privato gestisca la rete separatamente dal servizio?
Sì, ma con limitazioni. L'articolo 21, comma 4, prevede che, in caso di separazione tra gestione della rete e gestione del servizio, l'affidamento della rete avvenga tramite gara, società mista o in house (articolo 14, comma 1, lettere a, b, c). È quindi ammissibile affidare la rete a un soggetto privato selezionato con gara, purché sia garantito l'accesso equo e non discriminatorio a tutti i gestori del servizio.
Il gestore del servizio può rifiutarsi di consegnare i beni essenziali alla scadenza dell'affidamento?
No. L'articolo 23 del D.Lgs. 201/2022 prevede che, alla scadenza o in caso di cessazione anticipata, il nuovo gestore subentra nella disponibilità delle reti e degli impianti essenziali. Il gestore uscente ha diritto a un indennizzo per gli investimenti non ancora ammortizzati (articolo 19, comma 2), ma non può trattenere i beni.
Come viene determinato il canone che il gestore del servizio paga alla società proprietaria delle reti?
Secondo l'articolo 21, comma 5, il canone è stabilito dalla competente autorità di settore, ove prevista, oppure dagli enti locali in assenza di tale autorità. Nei settori regolati da ARERA (idrico, rifiuti, energia), sarà tipicamente l'autorità a definire la tariffa di accesso alle reti, mentre negli altri settori resterà agli enti locali la determinazione.