Testo dell'articoloVigente
Art. 18 D.Lgs. 201/2022 – Rapporti di partenariato con gli enti del Terzo settore
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. In attuazione dei principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, gli enti locali possono attivare con enti del Terzo settore rapporti di partenariato, regolati dal decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, per la realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento funzionalmente riconducibili al servizio pubblico locale di rilevanza economica.
2. La scelta di cui al comma 1 deve essere motivata, nell’ambito della relazione di cui all’articolo 14, comma 3, con specifico riferimento alla sussistenza delle circostanze che, nel caso concreto, determinano la natura effettivamente collaborativa del rapporto e agli effettivi benefici che tale soluzione comporta per il raggiungimento di obiettivi di universalità, solidarietà ed equilibrio di bilancio, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.
3. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nelle ipotesi in cui le risorse pubbliche da mettere a disposizione degli enti del Terzo settore risultino, complessivamente considerate, superiori al rimborso dei costi, variabili, fissi e durevoli previsti ai fini dell’esecuzione del rapporto di partenariato.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il Terzo settore nella gestione dei servizi pubblici locali
L'articolo 18 del D.Lgs. 201/2022 introduce nel sistema del testo unico il riconoscimento esplicito del ruolo degli enti del Terzo settore (ETS) - associazioni, fondazioni, cooperative sociali, organizzazioni di volontariato e altri soggetti di cui al D.Lgs. 117/2017 - nell'erogazione di servizi pubblici locali. Si tratta di un'applicazione concreta del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118, comma 4, della Costituzione, che richiede alle istituzioni pubbliche di favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini organizzati in forme associative per lo svolgimento di attività di interesse generale.
Il quadro di riferimento: il Codice del Terzo Settore
Il comma 1 precisa che i rapporti di partenariato con gli ETS sono regolati dal D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo Settore, CTS). Il CTS disciplina in modo dettagliato le forme di collaborazione tra enti pubblici e ETS, distinguendo tra convenzioni (per la gestione di servizi da parte degli ETS), co-progettazione (per la definizione congiunta di soluzioni innovative) e accordi di partenariato. L'art. 18 del decreto consente di attivare questi strumenti anche nel contesto del servizio pubblico locale di rilevanza economica, a condizione che il rapporto sia «funzionalmente riconducibile» al servizio pubblico e riguardi «specifici progetti di servizio o di intervento»: non si può quindi coprire l'intera gestione del servizio con un partenariato con ETS, ma solo segmenti specifici o progetti complementari.
La motivazione obbligatoria nella relazione di scelta
Il comma 2 impone che la scelta del partenariato con ETS sia motivata nell'ambito della relazione prevista dall'art. 14, comma 3 (relazione sulla scelta della modalità di gestione). La motivazione deve fare riferimento a due profili: (1) la sussistenza delle circostanze che, nel caso concreto, determinano la «natura effettivamente collaborativa» del rapporto - che distingue il partenariato dal semplice appalto mascherato; (2) gli effettivi benefici che la soluzione comporta per il raggiungimento di obiettivi di universalità, solidarietà ed equilibrio di bilancio, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento. Questa motivazione rigorosa serve a evitare che il partenariato con ETS diventi un espediente per aggirare le procedure di evidenza pubblica, mascherando un vero e proprio affidamento di servizi dietro la forma collaborativa.
Il limite delle risorse pubbliche: il divieto di eccedere il rimborso dei costi
Il comma 3 introduce il limite più rilevante per la configurazione legittima del partenariato: esso non è ammissibile quando le risorse pubbliche destinate agli ETS superano, «complessivamente considerate», il rimborso dei costi variabili, fissi e durevoli previsti per l'esecuzione del rapporto. Questa limitazione riflette la distinzione fondamentale tra partenariato (relazione collaborativa senza profitto) e appalto (contratto a titolo oneroso con corrispettivo che include il margine). Se l'ETS riceve risorse superiori al rimborso dei propri costi, il rapporto assume i caratteri economici dell'appalto di servizi e deve essere assoggettato alle procedure del Codice dei contratti pubblici. Il confine tra rimborso costi e profitto può essere difficile da tracciare nella pratica, soprattutto per le cooperative sociali, che possono avere costi del lavoro inferiori a quelli del mercato grazie al lavoro volontario o a condizioni retributive particolari.
Partenariato e concorrenza: un equilibrio delicato
L'art. 18 opera nell'area di confine tra diritto dei servizi pubblici e diritto del Terzo settore. La Corte di giustizia dell'Unione europea ha più volte affrontato la questione della compatibilità dei partenariati con ETS con le norme europee sugli appalti pubblici, elaborando criteri specifici per distinguere il partenariato genuino dall'affidamento diretto mascherato. L'art. 18 recepisce questa elaborazione: il partenariato è lecito quando ha natura effettivamente collaborativa, è limitato a progetti specifici, non eccede il rimborso dei costi e rispetta la parità di trattamento tra gli ETS.
Casi pratici
Caso 1: Partenariato con una cooperativa sociale per l'assistenza domiciliare agli anziani
Il Comune di Bassa Pianura decide di attivare un rapporto di partenariato con Associazione Sorriso, ente del Terzo settore specializzato nell'assistenza agli anziani, per la realizzazione di un progetto sperimentale di assistenza domiciliare nelle zone rurali, difficilmente raggiungibili dai servizi ordinari. Il Comune motiva la scelta nella relazione ex art. 14, comma 3: il progetto ha natura sperimentale e collaborativa, richiede il coinvolgimento attivo di volontari e reti comunitarie che solo un ETS può attivare, e i benefici per l'universalità del servizio nelle aree marginali giustificano la scelta. Le risorse pubbliche erogate coprono il rimborso dei costi documentati dell'associazione, senza alcun margine di profitto.
Caso 2: Partenariato non ammissibile per eccedenza rispetto al rimborso dei costi
Il Comune di Altavalle intende attivare un partenariato con Fondazione Cultura per la gestione dell'intera biblioteca comunale. L'analisi economica rileva che le risorse pubbliche previste superano del 30% i costi documentati dell'esecuzione del rapporto (rimborso di costi variabili, fissi e durevoli). Ai sensi dell'art. 18, comma 3, il partenariato non è ammissibile: le risorse pubbliche eccedono il rimborso dei costi, conferendo a Fondazione Cultura un vantaggio economico che configura di fatto un corrispettivo contrattuale. Il Comune è tenuto ad affidare la gestione della biblioteca tramite procedura a evidenza pubblica, a cui anche Fondazione Cultura può partecipare come operatore economico.
Caso 3: Co-progettazione con ETS per un servizio innovativo di mobilità anziani
Il Comune di Grandepiano, nell'ambito del servizio di trasporto sociale per anziani, attiva una procedura di co-progettazione ai sensi del CTS con cinque ETS del territorio. La co-progettazione porta alla definizione di un modello ibrido: un servizio di trasporto a chiamata gestito da volontari degli ETS per gli spostamenti ordinari, integrato da un servizio professionale per le esigenze sanitarie urgenti. Il partenariato è motivato nella relazione di scelta con riferimento alla natura collaborativa del modello (che valorizza il capitale sociale della comunità) e ai benefici in termini di universalità del servizio e riduzione dei costi per l'ente. Le risorse pubbliche sono calcolate per coprire i soli costi documentati delle attività degli ETS.
Domande frequenti
Un ente del Terzo settore può gestire l'intero servizio pubblico locale tramite partenariato?
No. L'art. 18, comma 1, limita il partenariato a 'specifici progetti di servizio o di intervento funzionalmente riconducibili al servizio pubblico locale'. Non è possibile affidare la gestione dell'intero servizio pubblico locale a un ETS tramite partenariato: per la gestione integrale del servizio occorrono le procedure previste dall'art. 14 (gara, in house, società mista).
Il partenariato con ETS è soggetto alle procedure del Codice dei contratti pubblici?
Dipende dalla natura del rapporto. Se le risorse pubbliche si limitano al rimborso dei costi (art. 18, comma 3), il partenariato è disciplinato dal CTS e non richiede le procedure del Codice dei contratti. Se invece le risorse superano il rimborso dei costi - assumendo i caratteri economici di un corrispettivo contrattuale - il rapporto deve essere assoggettato al Codice dei contratti pubblici.
Come si determina se le risorse pubbliche eccedono il 'rimborso dei costi' ai sensi del comma 3?
Il comma 3 include nel calcolo i costi variabili (materie prime, utenze, costi diretti di esecuzione), i costi fissi (affitti, manutenzione ordinaria) e i costi durevoli (ammortamenti di investimenti). Se le risorse pubbliche complessivamente erogate superano la somma di questi costi documentati, il limite è superato e il partenariato non è ammissibile. L'ETS deve documentare i propri costi preventivi in modo analitico e trasparente.
Il partenariato con ETS deve rispettare il principio di parità di trattamento tra gli ETS?
Sì. Il comma 2 richiama espressamente il principio di parità di trattamento tra gli ETS nella scelta del partner. L'ente locale non può scegliere arbitrariamente un singolo ETS senza una procedura che garantisca la parità di accesso agli altri ETS interessati. Il CTS prevede a questo scopo procedure di co-progettazione o convenzionamento aperte, che consentono a tutti gli ETS qualificati di partecipare.