Art. 21 DPR 445/2000 — Autenticazione delle sottoscrizioni

Commento

Inquadramento sistematico: la firma come elemento essenziale della dichiarazione

La sottoscrizione è, nel diritto amministrativo come in quello civile, uno degli elementi che garantiscono l'imputabilità di un atto al suo autore. Sapere che una dichiarazione è stata effettivamente firmata dalla persona che ne risponde è fondamentale sia per la pubblica amministrazione che riceve il documento, sia per i soggetti privati che ne potrebbero essere destinatari. L'articolo 21 del DPR 445/2000 disciplina le modalità di autenticazione della sottoscrizione, operando una distinzione netta tra i rapporti del cittadino con la pubblica amministrazione — governati da un regime semplificato — e i rapporti con soggetti privati o fattispecie particolari, per i quali sopravvive un regime formale di autenticazione.

La norma va letta in stretta connessione con l'art. 38 DPR 445/2000, al quale il comma 1 dell'art. 21 rinvia espressamente, e con il principio generale di semplificazione amministrativa che permea l'intero testo unico. In chiave sistematica, occorre inoltre tenere presente che il DPR 445/2000 disciplina il versante «documentale» del rapporto PA-cittadino, mentre il procedimento entro il quale si inserisce la dichiarazione è governato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, in particolare dagli artt. 18 e 43 sull'acquisizione d'ufficio di documenti e informazioni.

Il regime semplificato per la pubblica amministrazione: rinvio all'art. 38

Il comma 1 dell'art. 21 stabilisce che, per le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre alla pubblica amministrazione e ai gestori di pubblici servizi, l'autenticità della sottoscrizione è garantita con le modalità di cui all'art. 38, commi 2 e 3. Si tratta di un rinvio centrale, che vale la pena esplicitare.

L'art. 38, comma 3, prevede due modalità alternative:

• Sottoscrizione in presenza del dipendente addetto: l'interessato firma direttamente di fronte al funzionario dell'ufficio che riceve la documentazione, senza che sia necessaria alcuna formalità aggiuntiva. Il dipendente attesta, con la propria presenza, che la firma è stata apposta dall'interessato identificato.
• Sottoscrizione con allegazione di copia fotostatica del documento di identità: l'interessato firma il documento, ne fa una fotocopia con allegata copia del proprio documento di identità, e trasmette il tutto (anche per via telematica o per fax). La copia del documento di identità sostituisce l'autenticazione notarile o del pubblico ufficiale.

Questa semplificazione radicale è il cuore del sistema DPR 445/2000 nei rapporti con la PA: il cittadino non deve più cercare un notaio o un segretario comunale per autenticare la propria firma su un'istanza. La firma «autoautenticata» dall'allegazione della fotocopia del documento d'identità è pienamente valida. Rifiutare di ricevere un'istanza presentata con queste modalità costituisce comportamento illegittimo dell'amministrazione, censurabile anche in sede di accesso agli atti ai sensi della L. 241/1990.

Il regime ordinario: autenticazione formale per i privati e per la riscossione da terzi

Il comma 2 dell'art. 21 prevede un regime distinto per due ipotesi specifiche:

1. Quando l'istanza o la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è presentata a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione o dai gestori di pubblici servizi (ad esempio, banche, assicurazioni, notai, privati in generale);
2. Quando, pur essendo destinataria la PA, la dichiarazione serve per consentire la riscossione da parte di terzi di benefici economici (ad esempio, delega a un familiare per riscuotere la pensione, o incasso di un rimborso da parte di un procuratore).

In questi casi, l'autenticazione deve essere effettuata da uno dei seguenti soggetti:

• un notaio;
• un cancelliere (del tribunale);
• un segretario comunale;
• il dipendente addetto a ricevere la documentazione;
• altro dipendente incaricato dal Sindaco.

L'autenticazione è redatta di seguito alla sottoscrizione e deve contenere una serie di elementi formali tassativi: attestazione che la firma è stata apposta in presenza del pubblico ufficiale, modalità di identificazione dell'interessato, data e luogo di autenticazione, nome, cognome e qualifica del pubblico ufficiale autenticante, firma di quest'ultimo e timbro dell'ufficio. L'omissione anche di uno solo di questi elementi rende l'autenticazione irregolare.

La distinzione tra autenticazione della firma e veridicità del contenuto

È fondamentale, sul piano pratico e teorico, distinguere due piani che spesso vengono confusi:

• Autenticazione della firma: il pubblico ufficiale attesta solo che la firma è genuina, cioè che è stata apposta in sua presenza dall'interessato da lui identificato. Non si pronuncia sul contenuto della dichiarazione.
• Veridicità del contenuto: questa rimane interamente a carico del dichiarante. Se la dichiarazione sostitutiva contiene affermazioni false, il dichiarante risponde penalmente e amministrativamente, a prescindere dal fatto che la firma sia stata autenticata.

In particolare, ai sensi dell'art. 76 DPR 445/2000, le dichiarazioni mendaci espongono il dichiarante alle sanzioni penali previste per i reati di falsità ideologica (art. 483 c.p.), false attestazioni (art. 495 c.p.) e false dichiarazioni sull'identità (art. 496 c.p.). L'art. 75, invece, prevede la decadenza amministrativa dal beneficio ottenuto sulla base di dichiarazione non veritiera.

Autenticazione e dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà: chiarimenti pratici

Occorre evitare la confusione tra la dichiarazione sostitutiva di certificazione (art. 46 DPR 445) — la cosiddetta «autocertificazione» in senso stretto, che non richiede alcuna autenticazione della firma se destinata alla PA — e la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (art. 47), la cui firma può invece richiedere autenticazione secondo le regole dell'art. 21 quando è destinata a soggetti privati o serve per riscuotere benefici a mezzo terzi.

Per la PA, entrambi i tipi di dichiarazione beneficiano del regime semplificato dell'art. 38 (firma in presenza o fotocopia del documento). Per i privati, solo la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ai sensi dell'art. 47 rientra nel perimetro dell'art. 21, comma 2.

Impatto del Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD)

Il D.Lgs. 82/2005 (CAD) ha introdotto strumenti di firma digitale, firma elettronica avanzata e firma elettronica qualificata che, in ambiente digitale, svolgono una funzione analoga all'autenticazione tradizionale della sottoscrizione. L'art. 65 CAD, richiamato dall'art. 38, comma 2, DPR 445/2000, prevede le modalità con cui le istanze alla PA possono essere inviate per via telematica con valore giuridico equivalente a quello cartaceo. In questo contesto, l'autenticazione «analogica» dell'art. 21 sopravvive principalmente per i casi in cui si opera su supporto cartaceo o per i rapporti con soggetti privati che non abbiano adottato infrastrutture di firma digitale.

Obblighi della pubblica amministrazione ricevente

La pubblica amministrazione che riceve un'istanza con firma non autenticata nelle forme dell'art. 21, comma 2 — quando ciò sarebbe stato richiesto — non può semplicemente rifiutarla senza preavviso. I principi del procedimento amministrativo (artt. 6 e 18 L. 241/1990) impongono di invitare l'interessato a regolarizzare la documentazione, indicando le modalità e i termini. Il rifiuto immediato e non motivato di un'istanza per vizio di forma nella sottoscrizione è censurabile davanti al TAR per violazione del principio di collaborazione tra PA e privato, oggi rafforzato dall'art. 1, comma 2-bis L. 241/1990.