Art. 14 TULPS — Nozione di autorizzazione di polizia

Commento

Ratio e funzione sistematica

L'art. 14 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (R.D. 18 giugno 1931, n. 773) svolge una funzione definitoria fondamentale nell'architettura del testo unico: fissa la nozione di autorizzazione di polizia come categoria giuridica unitaria che comprende una pluralità di atti formalmente eterogenei — licenze, iscrizioni in appositi registri, approvazioni, dichiarazioni — accomunati dal fatto di essere atti permissivi emessi dall'autorità di pubblica sicurezza nell'esercizio della funzione di polizia amministrativa.

La disposizione non istituisce una specifica autorizzazione, ma definisce in via generale il genere, consentendo di assoggettare a un regime comune tutti gli atti che il TULPS prevede nei titoli successivi. In questo senso l'art. 14 è la norma cardine del sistema, poiché abilita il rinvio alle regole generali degli artt. 8 e 9 (rispettivamente: applicabilità a tutti i settori e principio di revocabilità) ogniqualvolta un atto sia qualificato come autorizzazione di polizia.

Contenuto e tipologie di atti

L'elenco dell'art. 14 non è tassativo ma esemplificativo. Rientrano nella nozione:

Licenze: il tipo più frequente nel TULPS; si pensi alla licenza per la somministrazione di alimenti e bevande (art. 86), al porto d'armi (artt. 38-42), agli spettacoli pubblici (art. 68), alle agenzie di affari (art. 115). La licenza implica in linea di principio un'attività preesistente del privato che viene abilitata tramite il provvedimento.

Iscrizioni in registri: atti a carattere costitutivo o certificativo, come l'iscrizione nei registri prefettizi per mediatori e agenti di affari o per il commercio di cose antiche (artt. 127 ss.). L'iscrizione ha effetti analoghi alla licenza, pur assumendo la forma dell'inserimento in un elenco tenuto dall'autorità.

Approvazioni: provvedimenti con i quali l'autorità di pubblica sicurezza valida o avalla atti o programmi privati già formati; si trovano soprattutto nel settore degli spettacoli e trattenimenti.

Dichiarazioni di locali di meretricio: pur essendo oggi un istituto privo di pratica applicazione a seguito dell'entrata in vigore della L. 20 febbraio 1958, n. 75 (c.d. legge Merlin, che ha soppresso le case chiuse), la menzione conferma che la categoria dell'art. 14 era originariamente intesa in senso amplissimo, fino a ricomprendere forme atipiche di atti permissivi.

La locuzione «simili atti di polizia» chiude l'elenco con una clausola residuale, rendendo aperta la categoria ed estendendo il regime TULPS a qualunque atto permissivo che, pur non espressamente denominato, svolga la stessa funzione abilitativa e sia rilasciato nell'esercizio di polizia amministrativa.

Differenza rispetto alle autorizzazioni di diritto comune

Le autorizzazioni di polizia condividono con le autorizzazioni amministrative di diritto comune la natura di atti ampliativi della sfera giuridica del privato, ma se ne distinguono per alcune caratteristiche proprie del regime TULPS:

In primo luogo, la discrezionalità rafforzata dell'autorità: l'art. 9 TULPS consente la revoca e la modifica dell'autorizzazione per ragioni di ordine pubblico, sicurezza e buon costume, anche in assenza di un inadempimento dell'autorizzato. Questa discrezionalità è più ampia di quella ordinaria delle autorizzazioni commerciali o igienico-sanitarie.

In secondo luogo, la personalità dell'atto: le autorizzazioni di polizia sono di norma rilasciate intuitu personae, vale a dire in funzione delle qualità soggettive del richiedente (assenza di precedenti penali, requisiti di moralità, residenza ecc.). Il trasferimento a terzi richiede di regola un nuovo provvedimento.

In terzo luogo, la temporaneità: molte licenze TULPS hanno durata limitata e devono essere rinnovate periodicamente, consentendo all'autorità una verifica ciclica della persistenza dei requisiti.

Rapporti con gli artt. 8 e 9 TULPS

La qualificazione di un atto come autorizzazione di polizia ai sensi dell'art. 14 produce conseguenze pratiche immediate: si applicano automaticamente le disposizioni generali del Titolo I. L'art. 8 — che stabilisce il principio di necessità dell'autorizzazione per le attività che il TULPS elenca — impone il previo conseguimento dell'atto permissivo. L'art. 9 — che disciplina la revoca e la modifica — abilita l'autorità a intervenire sull'atto già emesso quando sopravvengano ragioni di ordine pubblico o vengano meno i presupposti.

Questa doppia connessione fa dell'art. 14 un punto di ingresso interpretativo: ogni volta che occorre stabilire se una disposizione del TULPS si applica a una data attività, il primo passo è verificare se l'atto richiesto sia qualificabile come autorizzazione di polizia ai sensi dell'art. 14.

Profili pratici e applicativi attuali

Nel contesto dell'ordinamento attuale, la norma mantiene piena rilevanza nonostante la progressiva liberalizzazione di alcuni settori. Il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 (attuazione della direttiva servizi) e il d.l. 6 luglio 2011, n. 98 hanno ridotto l'ambito applicativo delle licenze TULPS in alcuni comparti (es. commercio al dettaglio), sostituendole con la SCIA. Tuttavia, per le attività che toccano l'ordine pubblico, la sicurezza e l'incolumità delle persone — come il porto d'armi, gli spettacoli, le agenzie investigative — il regime autorizzatorio pieno sopravvive e l'art. 14 conserva intatto il suo ruolo definitorio.

La giurisprudenza amministrativa ha in più occasioni ribadito che gli atti rientranti nella definizione dell'art. 14 sono soggetti al regime di favore dell'autorità di pubblica sicurezza e non al regime più garantistico delle autorizzazioni commerciali ordinarie, specie quanto alla motivazione del diniego e alla revoca.