Art. 136 TULPS — Rilascio, diniego e revoca della licenza per istituti di vigilanza

Commento

Ratio e funzione della norma

L'articolo 136 TULPS completa il quadro autorizzatorio degli istituti di vigilanza privata e delle agenzie investigative delineato dagli articoli precedenti, disciplinando le ipotesi di diniego e di revoca della licenza. La norma svolge una funzione di presidio qualitativo e di ordine pubblico: non è sufficiente soddisfare i requisiti soggettivi di moralità per ottenere l'autorizzazione prefettizia, ma occorre dimostrare anche la capacità tecnica di gestire il servizio in modo professionale e sicuro.

Il legislatore ha concepito l'attività di vigilanza privata come un'attività di interesse pubblico: le guardie giurate esercitano compiti parapoliziali e la loro inadeguatezza tecnica o il loro coinvolgimento in episodi contrari alla sicurezza pubblica si riflette direttamente sull'efficacia del sistema di ordine pubblico. Pertanto, le condizioni di accesso e i motivi di cessazione dell'attività sono più stringenti di quelli previsti per la generalità delle attività commerciali soggette a licenza.

Il diniego per mancanza di capacità tecnica

Il primo comma dispone che la licenza è ricusata (termine desueto per «negata») al richiedente che non dimostri di possedere la capacità tecnica per i servizi che intende esercitare. La valutazione della capacità tecnica è rimessa al prefetto sulla base della documentazione prodotta dal richiedente: titoli professionali, esperienze pregresse, dotazioni strumentali, organico di guardie formate, sistemi di comunicazione e intervento.

Il D.M. 1° dicembre 2010, n. 269 ha definito in dettaglio i requisiti tecnico-organizzativi minimi degli istituti di vigilanza: numero minimo di guardie, dotazione di centrali operative, veicoli, divise, sistemi di registrazione delle comunicazioni. Il prefetto nega la licenza quando tali requisiti non siano soddisfatti, ma anche quando, pur essendo soddisfatti sulla carta, l'organizzazione concreta non appaia idonea a garantire un servizio efficace e sicuro.

La nozione di «capacità tecnica» è stata progressivamente ampliata dalla prassi ministeriale per includere anche la solidità finanziaria dell'istituto: un operatore sottocapitalizzato non è in grado di sostenere gli obblighi di cauzione (art. 137 TULPS) né di rispondere delle obbligazioni derivanti dai contratti di servizio. La circolare ministeriale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha precisato che il prefetto può richiedere documentazione contabile a supporto della domanda.

La revoca della licenza e gli effetti sulle guardie

Il terzo comma stabilisce che la revoca della licenza importa l'immediata cessazione dalle funzioni di tutte le guardie che dipendono dall'ufficio. Questa previsione è di notevole rilievo pratico: la cessazione non richiede alcun provvedimento individuale nei confronti di ciascuna guardia. Il decreto di revoca della licenza produce automaticamente l'estinzione del riconoscimento di guardia giurata per tutti i soggetti che operavano alle dipendenze di quell'istituto.

Le conseguenze pratiche sono significative: le guardie perdono immediatamente i poteri di agente ausiliario di pubblica sicurezza, devono smettere di portare le armi, devono restituire le tessere di riconoscimento prefettizio e non possono più indossare divise o usare denominazioni che richiamino la qualità di guardia giurata. Il datore di lavoro ha l'obbligo di comunicare la revoca alle guardie e di disporre il rientro immediato dei materiali in dotazione.

Sul piano del diritto del lavoro, la revoca della licenza costituisce un evento sopravvenuto che rende impossibile la prosecuzione del rapporto di lavoro nella sua forma originaria. L'istituto di vigilanza può tuttavia impiegare il personale in mansioni diverse, compatibili con le nuove condizioni, se disponibili nella propria struttura. Diversamente, il lavoratore avrà diritto alla tutela ordinamentale in caso di licenziamento.

Il potere prefettizio per ragioni di sicurezza pubblica

Il quarto comma attribuisce al prefetto il potere di negare o revocare l'autorizzazione per ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico, a prescindere dalla sussistenza o dal venir meno dei requisiti tecnici. Si tratta di una clausola di chiusura che consente all'autorità amministrativa di reagire a situazioni atipiche non previste dal legislatore: coinvolgimento dell'istituto in attività illecite, infiltrazioni della criminalità organizzata, utilizzo delle guardie per fini diversi dalla vigilanza autorizzata, rapporti con persone pericolose.

Il potere di diniego o revoca per motivi di sicurezza pubblica è discrezionale ma non è arbitrario: il prefetto deve motivare il provvedimento indicando le specifiche ragioni che giustificano la misura. Il provvedimento è impugnabile dinanzi al TAR competente. La giurisprudenza amministrativa ha consolidato il principio che la valutazione del prefetto in materia di sicurezza pubblica gode di un'ampia discrezionalità tecnica, ma deve essere fondata su elementi fattuali concreti e non su mere supposizioni.

Il comma abrogato nel 2008

Il D.L. 8 aprile 2008, n. 59, convertito dalla L. 6 giugno 2008, n. 101, ha abrogato il secondo comma dell'articolo 136. Il comma abrogato conteneva disposizioni relative alle condizioni per il rilascio della licenza o a obblighi specifici del titolare. La modifica si inserisce nel contesto della riforma delle licenze di pubblica sicurezza avviata con quel decreto, che ha liberalizzato talune attività in precedenza soggette a regime autorizzatorio più gravoso.

Rapporti con le altre norme del Titolo IV TULPS

L'art. 136 è strettamente connesso con l'art. 134 (che introduce il regime autorizzatorio generale per vigilanza e investigazione privata), con l'art. 137 (che disciplina la cauzione a garanzia degli obblighi), e con l'art. 139 (che impone all'istituto di collaborare con l'autorità di pubblica sicurezza). Il sistema è coerente: la licenza si ottiene se si hanno i requisiti, si mantiene se si rispettano le condizioni, si perde se si violano le norme o se vengono meno le condizioni di sicurezza.