Art. 19 D.Lgs. 502/1992 – Competenze delle regioni a statuto speciale e delle prov- ince autononome

I principi fondamentali ex articolo 117 della Costituzione

La qualificazione contenuta nel comma 1 - «le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione» - ha una precisa rilevanza nel sistema delle fonti. In base all'articolo 117, comma 3, Cost., la tutela della salute è materia di legislazione concorrente: allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, alle regioni la legislazione di dettaglio. Qualificando l'intero decreto come contenitore di principi fondamentali, il legislatore statale ha inteso costruire un quadro di riferimento omogeneo per l'organizzazione dei servizi sanitari su tutto il territorio nazionale, limitando l'autonomia regionale alle scelte organizzative di dettaglio. La tecnica è comune nel federalismo sanitario italiano: la Corte costituzionale ha ripetutamente precisato che la mera qualificazione «principio fondamentale» da parte del legislatore statale non è di per sé sufficiente, essendo necessario che la norma abbia effettivamente carattere di principio.

Le norme fondamentali di riforma economico-sociale per le autonomie speciali

Il comma 2 introduce una categoria aggiuntiva per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano: alcune disposizioni del decreto sono qualificate anche come «norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica». Questa qualificazione è tradizionalmente utilizzata per vincolare gli enti dotati di potestà legislativa esclusiva, poiché i loro statuti di autonomia prevedono che la legislazione regionale debba rispettare, oltre alle norme costituzionali, anche i principi generali dell'ordinamento e le norme fondamentali delle riforme economico-sociali. Le disposizioni richiamate dal comma 2 riguardano l'organizzazione di base del SSN (art. 1, commi 1 e 4), la medicina generale (art. 6), i livelli essenziali (art. 10), le aziende ospedaliere (art. 11), il sistema tariffario (art. 12), gli accordi con le strutture private (art. 13), l'accreditamento (art. 14), la dirigenza sanitaria (artt. 15-18) e il collegio di direzione (art. 17).

Le materie escluse dalla qualificazione come principi fondamentali

Il comma 2-bis, aggiunto in sede di revisione, introduce un'importante eccezione: le disposizioni di cui all'articolo 4, comma 1-bis, e all'articolo 9-bis non costituiscono principi fondamentali. L'articolo 4, comma 1-bis, riguarda la possibilità di erogare prestazioni sanitarie attraverso strutture private accreditate; l'articolo 9-bis disciplina il libero accesso ai servizi non compresi nei livelli essenziali di assistenza. La scelta di escludere queste norme dal rango di principi fondamentali riflette la consapevolezza che il confine tra assistenza pubblica universale e mercato sanitario privato è un'area in cui la variabilità regionale è fisiologica e politicamente legittima: alcune regioni hanno tradizionalmente privilegiato il settore pubblico, altre hanno sviluppato un robusto sistema di accreditamento del privato.

Il riparto di competenze dopo la riforma del Titolo V della Costituzione

L'interpretazione dell'articolo 19 deve tenere conto della riforma costituzionale del 2001, che ha modificato profondamente l'articolo 117 Cost. Nella versione originaria del 1948, la salute pubblica era materia di competenza concorrente con potestà legislativa residuale delle regioni. La legge costituzionale 3/2001 ha inserito espressamente la «tutela della salute» tra le materie di legislazione concorrente, confermando la distinzione tra principi fondamentali statali e normativa di dettaglio regionale. Il D.Lgs. 502/1992 è stato emanato prima della riforma del Titolo V, ma la qualificazione ex art. 19 ha mantenuto la sua rilevanza pratica, poiché continua a delimitare lo spazio di manovra del legislatore regionale nei confronti delle norme organizzative del SSN.

Effetti pratici sulla legislazione regionale

La qualificazione delle disposizioni del D.Lgs. 502/1992 come principi fondamentali ha prodotto conseguenze concrete nel contenzioso costituzionale. Numerose leggi regionali che si discostavano dall'organizzazione aziendale prevista dal decreto sono state censurate in quanto violative dei principi fondamentali statali in materia di organizzazione sanitaria. In particolare, le regioni non possono sopprimere gli organi previsti dal decreto (direttore generale, collegio sindacale, collegio di direzione) né derogare ai criteri di nomina della dirigenza medica e sanitaria, mentre mantengono ampia discrezionalità nell'organizzazione interna delle ASL, nella definizione dei bacini territoriali e nella determinazione delle politiche tariffarie locali compatibili con i principi statali.

Le province autonome di Trento e Bolzano

Il riferimento esplicito alle province autonome di Trento e Bolzano è giuridicamente necessario perché esse sono disciplinate da uno Statuto di autonomia approvato con legge costituzionale - il D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, «Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige» - che attribuisce competenze primarie in materia di assistenza e beneficenza pubblica e di igiene e sanità. Le norme fondamentali di riforma economico-sociale costituiscono il limite esterno che lo Stato può imporre anche a queste competenze primarie, garantendo che i livelli essenziali del SSN siano rispettati in tutto il territorio nazionale, compreso nelle aree di più intensa autonomia istituzionale.