Art. 6-ter D.Lgs. 502/1992 — Fabbisogno di personale sanitario

Commento

La funzione della programmazione del fabbisogno sanitario

L'articolo 6-ter risponde a un'esigenza strutturale del sistema sanitario pubblico: evitare che la formazione universitaria produca professionisti in eccesso rispetto alle possibilita di assorbimento del mercato del lavoro sanitario, o, al contrario, che la carenza di personale formato comprometta la qualita e l'accessibilita delle cure. La programmazione del fabbisogno e lo strumento con cui il SSN comunica al sistema universitario quanti specialisti, infermieri e tecnici occorre formare ogni anno per mantenere l'equilibrio tra domanda e offerta di lavoro in ambito sanitario. Senza questo meccanismo, la formazione universitaria procederebbe sulla base di fattori autonomi (attrattivita delle professioni, capacita didattica degli atenei) senza alcun raccordo con i bisogni reali del servizio pubblico.

La procedura annuale: il decreto del Ministro della sanita

Il comma 1 stabilisce che entro il 30 aprile di ciascun anno il Ministro della sanita, sentiti la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome di Trento e Bolzano e la Federazione nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e odontoiatri e degli altri Ordini e Collegi professionali interessati, determina con uno o piu decreti il fabbisogno del SSN. Il fabbisogno puo essere articolato per regioni e riguarda le seguenti categorie: medici chirurghi, veterinari, odontoiatri, farmacisti, biologi, chimici, fisici, psicologi, personale sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione. Il comma 1 prevede poi che con la stessa procedura sia determinato il fabbisogno di ottici, odontotecnici e del restante personale sanitario e socio-sanitario. I dati del fabbisogno sono destinati esclusivamente alla programmazione del Ministero dell'universita sugli accessi ai corsi di diploma di laurea, alle scuole di specializzazione e ai corsi di diploma universitario.

I criteri per la determinazione del fabbisogno

Il comma 2 elenca i fattori che i decreti di determinazione del fabbisogno devono prendere in considerazione. Il primo e la programmazione sanitaria: gli obiettivi e i livelli essenziali di assistenza indicati dal Piano sanitario nazionale e dai Piani sanitari regionali definiscono la domanda qualitativa e quantitativa di prestazioni, e quindi di personale. Il secondo e la componente organizzativa: i modelli organizzativi dei servizi (ospedali per intensita di cura, medicina di prossimita, distrettualizzazione) influenzano il rapporto tra tipologie di professionisti e volumi di lavoro. Il terzo e l'analisi dell'offerta di lavoro: quanti professionisti sono gia disponibili sul mercato, quali stanno completando la formazione, quanti sono prossimi al pensionamento. Il quarto e la domanda di lavoro: il personale in corso di formazione e quello gia formato ma non ancora occupato rappresentano variabili che mitigano o amplificano il fabbisogno netto.

L'obbligo informativo di enti e ordini professionali

Il comma 3 impone un obbligo di cooperazione istituzionale: gli enti pubblici e privati e gli ordini e collegi professionali sono tenuti a fornire al Ministero della sanita i dati e gli elementi di valutazione necessari per la determinazione dei fabbisogni professionali. In caso di inadempimento entro il termine prescritto, il Ministero provvede all'acquisizione dei dati attraverso commissari ad acta, ponendo a carico degli enti inadempienti gli oneri sostenuti. Si tratta di un meccanismo sanzionatorio di tipo amministrativo che attribuisce al Ministero un potere sostitutivo, utilizzabile per assicurare la completezza e la tempestivita delle informazioni necessarie alla programmazione. La previsione degli oneri a carico degli enti inadempienti ha una funzione deterrente: i costi del commissariamento ricadono su chi ha causato il ritardo, responsabilizzando tutti i soggetti del sistema informativo sanitario.

Il raccordo con la programmazione universitaria

Il fabbisogno determinato ai sensi dell'articolo 6-ter non ha valore vincolante in senso tecnico per il Ministero dell'universita, ma costituisce il riferimento essenziale per la programmazione degli accessi ai corsi universitari a numero programmato. In base all'articolo 2 del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 (richiamato dall'articolo 6, comma 2, del D.Lgs. 502/1992), la programmazione del numero degli specialisti da formare tiene conto proprio delle esigenze del SSN. Il decreto ministeriale sul fabbisogno alimenta dunque un flusso informativo che si traduce, attraverso le indicazioni al Ministero dell'universita, nella definizione dei posti disponibili nei corsi di laurea magistrale in medicina, nelle scuole di specializzazione e nei corsi delle professioni sanitarie — con effetti diretti sui percorsi formativi di decine di migliaia di studenti ogni anno.

Le criticita applicative della programmazione del fabbisogno

L'esperienza applicativa dell'articolo 6-ter ha rivelato alcune criticita strutturali. La determinazione del fabbisogno e un esercizio predittivo complesso, soggetto a errori di stima che si manifestano solo anni dopo: il tempo tra l'iscrizione alla scuola di specializzazione e l'inserimento nel SSN e di almeno quattro anni, durante i quali la domanda di lavoro puo variare significativamente. Alcune specializzazioni hanno subito cicli di alternanza tra sovrabbondanza e carenza di specialisti, con effetti negativi sulla qualita dell'assistenza e sulla stabilita delle carriere professionali. La crisi strutturale di alcune specializzazioni — in particolare medicina d'urgenza, anestesia e radiologia — ha messo in luce la difficolta di bilanciare i fabbisogni nel breve e nel lungo periodo, e ha aperto il dibattito sulla necessita di differenziare i meccanismi di programmazione in base alla specificita di ciascuna area professionale.