Art. 9 D.Lgs. 141/2024 – Restrizioni per il deposito di merci non unionali nei territori extra-doganali

Ambito di applicazione e finalità della norma

L'articolo 9 del D.Lgs. 26 settembre 2024, n. 141 - che costituisce la disciplina nazionale complementare al codice doganale dell'Unione (Reg. UE 952/2013) - attribuisce al Ministro dell'economia e delle finanze il potere di intervenire, mediante decreto, sulla costituzione di depositi di merci non unionali nei cosiddetti territori extra-doganali. La norma risponde a un'esigenza di presidio territoriale: alcune porzioni del territorio nazionale godono di uno statuto extra-doganale (si pensi ai comuni di Livigno e Campione d'Italia, o ad altre aree di confine riconosciute come zone franche dalla normativa unionale), e in queste aree il rischio che si formino riserve di merci provenienti da paesi terzi, al di fuori della sorveglianza doganale ordinaria, richiede un meccanismo di controllo flessibile ma incisivo.

La tecnica normativa prescelta - il rinvio al decreto ministeriale - garantisce che le restrizioni siano adottabili con strumento sub-legislativo, rapidamente aggiornabile al mutare delle condizioni di mercato o delle esigenze di controllo, senza necessità di ricorrere a una fonte primaria ogni volta che si profili un rischio specifico per un determinato tipo di merce o territorio.

Il concetto di «territorio extra-doganale» nel sistema unionale e nazionale

Il codice doganale dell'Unione (CDU), all'art. 4, definisce il territorio doganale dell'Unione in modo puntuale, escludendo alcune aree geograficamente appartenenti agli Stati membri ma escluse per ragioni storiche o economiche. Sul piano nazionale, il D.Lgs. 141/2024 raccorda la disciplina interna con quella unionale, riconoscendo che tali territori, pur essendo parte del territorio italiano, sfuggono all'ordinaria vigilanza doganale prevista per le operazioni di importazione, esportazione e transito.

In questi spazi, la presenza di merci non unionali - cioè merci provenienti da paesi terzi che non hanno ancora espletato le formalità doganali di importazione nell'Unione - pone il problema del controllo degli stocks, della prevenzione del contrabbando e della tutela del mercato interno. L'art. 9 interviene proprio su questo punto: non impedisce in assoluto la presenza di merci non unionali (cosa che sarebbe di competenza unionale), ma regola la possibilità di costituire depositi strutturati di tali merci, vale a dire magazzini o strutture fisicamente destinate alla custodia sistematica.

Il potere ministeriale: discrezionalità e vincoli

Il potere attribuito al Ministro dell'economia e delle finanze è di natura discrezionale ma vincolata nei fini: il decreto può vietare ovvero limitare la costituzione dei depositi, e la limitazione è ancorata al parametro del «bisogno degli abitanti». Questa clausola non è meramente decorativa: essa impone al Ministro di calibrare l'intervento restrittivo tenendo conto delle effettive necessità di approvvigionamento della popolazione residente nel territorio extra-doganale. Un divieto assoluto che non tenga conto di tali esigenze potrebbe risultare sproporzionato e, in certi contesti, configgerebbe con le tutele che lo stesso ordinamento riserva alle comunità residenti in zone di confine o in aree con approvvigionamento difficoltoso.

Il ricorso alla forma del decreto ministeriale - anziché al regolamento o all'atto amministrativo generale - segnala che il legislatore ha inteso conferire a queste misure una certa stabilità formale, pur mantenendo la flessibilità di aggiornamento che uno strumento di rango sub-regolamentare garantisce rispetto alla legge primaria.

Riflessi operativi per l'impresa e per lo spedizioniere doganale

Dal punto di vista operativo, l'art. 9 richiede che chiunque intenda costituire un deposito di merci non unionali in un territorio extra-doganale svolga una verifica preliminare sull'esistenza e sul contenuto di eventuali decreti ministeriali. Questa verifica è parte integrante della due diligence doganale che uno spedizioniere doganale o un operatore economico autorizzato (AEO) dovrebbe condurre prima di pianificare operazioni logistiche in tali aree.

In assenza di decreti ostativi, la costituzione del deposito è ammessa nel rispetto delle condizioni previste dalla normativa unionale (dichiarazione di custodia temporanea, autorizzazione al deposito doganale, ecc.). In presenza di un decreto di divieto o limitazione, l'operatore che costituisse comunque il deposito si esporrebbe a contestazioni da parte dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM), con possibile applicazione delle sanzioni previste dal Titolo VI del D.Lgs. 141/2024 per le violazioni della disciplina doganale.

Coordinamento con la sorveglianza doganale e con il regime di custodia temporanea

L'art. 9 va letto in combinato disposto con le disposizioni sulla vigilanza doganale (artt. 14 ss. D.Lgs. 141/2024) e con il regime di custodia temporanea previsto dal CDU (artt. 144-149). Il deposito di merci non unionali in territorio extra-doganale non è mai un'operazione neutra dal punto di vista doganale: la merce che vi è stoccata conserva la propria natura «non unionale» e non può essere messa in libera pratica nel territorio doganale dell'Unione senza il compimento delle formalità di importazione, con pagamento dei dazi e degli altri oneri doganali.

L'Agenzia delle dogane e dei monopoli mantiene pertanto una funzione di controllo anche su queste aree: l'art. 9 si inserisce in un quadro di misure preventive volte a ridurre il rischio che i territori extra-doganali diventino una porta di ingresso non regolamentata per merci destinate al contrabbando o all'evasione dei dazi doganali.

Prospettive e criticità applicative

Sul piano applicativo, la norma presenta alcune criticità che meritano attenzione. In primo luogo, il criterio del «bisogno degli abitanti» è volutamente elastico: la sua concreta quantificazione rimane nella piena disponibilità dell'autorità ministeriale, senza che la norma preveda parametri certi (numero di residenti, tipologia di merci essenziali, soglie quantitative). Questo lascia un margine di incertezza per gli operatori, che non possono pianificare le proprie operazioni logistiche con piena certezza circa la perdurante ammissibilità dei propri depositi.

In secondo luogo, la norma non disciplina il regime transitorio per i depositi già costituiti al momento dell'entrata in vigore di un eventuale decreto ministeriale di divieto o limitazione: si pone la questione se il decreto possa avere effetti immediati o se debba prevedere un termine di adeguamento, nel rispetto del principio di tutela del legittimo affidamento dell'operatore che ha investito nella struttura di deposito.