Testo dell'articoloVigente
Art. 17 D.Lgs. 201/2022 – Affidamento a società in house
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Gli enti locali e gli altri enti competenti possono affidare i servizi di interesse economico generale di livello locale a società in house, nei limiti e secondo le modalità di cui alla disciplina in materia di contratti pubblici e di cui al decreto legislativo n. 175 del 2016.
2. Nel caso di affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, gli enti locali e gli altri enti competenti adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9, i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house, tenendo conto dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all’articolo 30.
3. Il contratto di servizio è stipulato decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito dell’ANAC. La disposizione di cui al presente comma si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, compresi gli affidamenti nei settori di cui agli articoli 32 e 35.
4. Per i servizi pubblici locali a rete, alla deliberazione di cui al comma 2 è allegato un piano economico-finanziario che, fatte salve le discipline di settore, contiene anche la proiezione, su base triennale e per l’intero periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, nonché la specificazione dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento, da aggiornare ogni triennio. Tale piano deve essere asseverato da un istituto di credito o da una società di servizi iscritta all’albo degli intermediari finanziari ai sensi dell’articolo 106 del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi dell’ articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966, o da revisori legali ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39.
5. L’ente locale procede all’analisi periodica e all’eventuale razionalizzazione previste dall’ articolo 20 del decreto legislativo n. 175 del 2016, dando conto, nel provvedimento di cui al comma 1 del medesimo articolo 20, delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell’affidamento del servizio a società in house, anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione.
In sintesi
Indice dei contenuti
L'in house come eccezione motivata alla concorrenza
L'articolo 17 del D.Lgs. 201/2022 è la disposizione di maggiore impatto operativo del decreto per gli enti locali italiani, che tradizionalmente hanno fatto ampio ricorso all'affidamento in house come modalità privilegiata di gestione dei servizi pubblici locali. La norma impone un cambio di paradigma: l'in house non è più una scelta libera dell'ente locale, ma una deroga alla concorrenza che richiede una motivazione qualificata e documentata, tanto più rigorosa quanto più elevato è il valore dell'affidamento.
I requisiti soggettivi dell'in house: il rinvio al TUSP
Il comma 1 rinvia alle condizioni fissate dalla disciplina in materia di contratti pubblici e dal D.Lgs. 175/2016 (TUSP) per la qualificazione di una società come soggetto in house. In base al diritto europeo (art. 12 della direttiva appalti 2014/24/UE) e al TUSP, una società è in house quando: l'ente aggiudicatore esercita sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; la società realizza la parte essenziale della propria attività con gli enti che la controllano; non vi è partecipazione diretta di capitali privati (con eccezioni limitate previste dalla direttiva). Il rispetto di questi requisiti è una condizione di legittimità dell'affidamento diretto: un'affidamento in house a una società che non soddisfa i criteri del TUSP è illegittimo e impugnabile.
La motivazione qualificata per gli affidamenti sopra soglia
Il comma 2 introduce il requisito più innovativo e impattante della norma: per gli affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea, l'ente deve adottare la deliberazione di affidamento sulla base di una «qualificata motivazione» che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato. La motivazione deve illustrare, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli artt. 7, 8 e 9, i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo a: investimenti, qualità del servizio, costi dei servizi per gli utenti, impatto sulla finanza pubblica, obiettivi di universalità, socialità, tutela dell'ambiente e accessibilità dei servizi. Devono inoltre essere considerati i risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house e i dati delle verifiche periodiche ex art. 30. Questa motivazione non è un adempimento burocratico ma un requisito sostanziale: se non è genuina e suffragata da dati concreti, la deliberazione è illegittima.
Il termine di stand still di 60 giorni
Il comma 3 prevede che il contratto di servizio non possa essere stipulato prima che siano decorsi 60 giorni dalla pubblicazione della deliberazione di affidamento sul portale ANAC. Questo «stand still» - analogo a quello previsto dal Codice dei contratti pubblici per gli affidamenti dopo aggiudicazione - consente agli operatori interessati e all'AGCM di esaminare la deliberazione e, se del caso, di proporre impugnativa prima che il contratto venga stipulato. Decorso il termine senza impugnazione, il contratto può essere sottoscritto. La disposizione si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie UE, inclusi gli affidamenti nei settori speciali.
Il piano economico-finanziario asseverato nei servizi a rete
Per i servizi pubblici locali a rete (comma 4), alla deliberazione deve essere allegato un piano economico-finanziario che contenga: la proiezione su base triennale e per l'intero periodo di durata dell'affidamento dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti; la specificazione dell'assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell'ammontare dell'indebitamento. Il piano deve essere asseverato e aggiornato ogni triennio. L'aggiornamento triennale consente di verificare se le ipotesi iniziali del piano si siano realizzate e di adeguare il contratto di servizio alle nuove condizioni economiche del servizio.
L'obbligo di razionalizzazione periodica
Il comma 5 richiama l'obbligo di razionalizzazione periodica previsto dall'art. 20 del TUSP: l'ente deve periodicamente analizzare le proprie partecipate e procedere alla loro razionalizzazione o dismissione, salvo motivate eccezioni. Per le partecipate titolari di affidamenti in house, l'ente deve dare conto nel provvedimento di razionalizzazione delle ragioni che, «sul piano economico e della qualità dei servizi», giustificano il mantenimento dell'affidamento in house, tenendo conto anche dei risultati conseguiti nella gestione. Questa disposizione introduce una revisione ciclica della scelta di gestione in house, evitando che l'affidamento diretto si consolidi come assetto permanente per inerzia amministrativa.
Casi pratici
Caso 1: Deliberazione in house con motivazione qualificata per la gestione idrica
Il Comune di Altavalle intende rinnovare l'affidamento del servizio idrico integrato all'AQP S.r.l., società in house al 100%. L'importo supera le soglie UE. L'ufficio servizi pubblici predispone la deliberazione di affidamento con motivazione qualificata ai sensi dell'art. 17, comma 2: documenta che AQP ha realizzato investimenti per 5 milioni di euro negli ultimi cinque anni (superiori alla media di settore), che la qualità dell'acqua erogata supera i livelli minimi di ARERA, che le tariffe sono tra le più basse dell'ambito regionale e che l'impatto sulla finanza pubblica è neutro (nessun trasferimento aggiuntivo rispetto al contratto precedente). La deliberazione, pubblicata su ANAC, non viene impugnata nel termine di 60 giorni e il contratto di servizio viene stipulato.
Caso 2: AGCM segnala motivazione insufficiente in una deliberazione in house
Il Comune di Borgonovo delibera l'affidamento in house del servizio di raccolta rifiuti a Eco S.r.l. per un importo superiore alla soglia UE. La deliberazione motiva la scelta con la sola affermazione che la gestione pubblica garantisce il controllo del servizio, senza confrontare costi e qualità con le alternative di mercato. L'AGCM, esaminata la deliberazione nel termine di 60 giorni, invia una segnalazione al Comune evidenziando la carenza di motivazione qualificata ai sensi dell'art. 17, comma 2. Il Comune, su consiglio del TAR, sospende la stipula del contratto e adotta una nuova deliberazione con motivazione integrata, basata sui costi di riferimento ARERA e sui risultati delle gestioni comparabili.
Caso 3: Razionalizzazione periodica con dismissione della partecipazione in house
Il Comune di Fondovalle, nell'ambito della ricognizione annuale prevista dall'art. 20 TUSP, valuta la propria partecipazione in Servizi Verdi S.r.l., affidataria in house del servizio di gestione del verde pubblico. L'analisi rivela che nei tre anni precedenti Servizi Verdi ha registrato costi unitari superiori del 20% alla media di mercato, senza miglioramenti di qualità documentati. Il provvedimento di razionalizzazione conclude che non sussistono più le ragioni economiche e qualitative che giustificano il mantenimento dell'affidamento in house. Il Comune avvia la procedura di dismissione della partecipazione e di indizione di una gara a evidenza pubblica per il nuovo affidamento.
Domande frequenti
Cosa deve contenere la 'motivazione qualificata' per l'affidamento in house sopra soglia?
Ai sensi dell'art. 17, comma 2, la motivazione deve illustrare le ragioni del mancato ricorso al mercato e i benefici per la collettività con riguardo a investimenti, qualità del servizio, costi per gli utenti, impatto sulla finanza pubblica e obiettivi di universalità e accessibilità. Deve basarsi sugli atti e gli indicatori delle autorità di regolazione (artt. 7, 8, 9) e sui risultati delle eventuali gestioni in house precedenti. Una motivazione generica o non supportata da dati concreti è insufficiente.
Il termine di 60 giorni dal comma 3 decorre dalla deliberazione o dalla sua pubblicazione su ANAC?
Il termine di 60 giorni decorre dall'avvenuta pubblicazione della deliberazione di affidamento sul portale ANAC. Fino alla scadenza di questo termine, il contratto di servizio non può essere stipulato. La pubblicazione tempestiva su ANAC è dunque un adempimento essenziale per avviare il decorso del termine e consentire la stipula del contratto.
L'affidamento in house sotto le soglie UE richiede la motivazione qualificata del comma 2?
No. Il comma 2 si applica espressamente agli affidamenti «di importo superiore alle soglie di rilevanza europea». Per gli affidamenti sotto soglia, l'ente non è tenuto alla motivazione qualificata del comma 2, ma deve comunque rispettare i principi generali del decreto (art. 3) e i requisiti del TUSP per la qualificazione della società come in house.
Con quale frequenza deve essere aggiornato il piano economico-finanziario delle società in house nei servizi a rete?
Ai sensi del comma 4, il piano economico-finanziario allegato alla deliberazione di affidamento deve essere aggiornato ogni triennio. L'aggiornamento consente di verificare la coerenza delle previsioni con i risultati effettivi della gestione e di adeguare il contratto di servizio alle nuove condizioni economiche. L'aggiornamento deve essere asseverato con le stesse modalità del piano originale.