Testo dell'articoloVigente
Art. 2 D.Lgs. 201/2022 – Definizioni
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Ai fini del presente decreto si intende per: a) «enti locali»: gli enti di cui all’articolo 2, comma 1, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267; b) «enti competenti»: gli enti cui alla lettera a), nonché gli altri soggetti competenti a regolare o organizzare i servizi di interesse economico generale di livello locale, ivi inclusi gli enti di governo degli ambiti o bacini di cui all’ articolo 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e le forme associative tra enti locali previste dall’ordinamento; c) «servizi di interesse economico generale di livello locale» o «servizi pubblici locali di rilevanza economica»: i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale; d) «servizi di interesse economico generale di livello locale a rete» o «servizi pubblici locali a rete»: i servizi di interesse economico generale di livello locale che sono suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti a regolazione ad opera di un’autorità indipendente; e) «diritto esclusivo»: il diritto, concesso da un’autorità competente mediante una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa, compatibilmente con la disciplina dell’Unione europea, avente l’effetto di riservare a un unico operatore economico l’esercizio di un’attività in un ambito determinato; f) «diritto speciale»: il diritto, concesso da un’autorità competente mediante una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa, compatibilmente con la disciplina dell’Unione europea, avente l’effetto di riservare a due o più operatori economici l’esercizio di un’attività in un ambito determinato; g) «costi di riferimento»: indicatori di costo, che stimano le risorse necessarie alla gestione del servizio secondo criteri di efficienza, o costi benchmark; h) «tariffe»: i prezzi massimi unitari dei servizi al netto delle imposte; i) «costi efficienti»: costi di un’impresa media del settore gestita in modo efficiente ed adeguatamente dotata di mezzi e impianti per la prestazione del servizio.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il ruolo delle definizioni in un testo unico
L'articolo 2 costruisce il lessico di base del D.Lgs. 201/2022. In un testo unico destinato a coprire settori eterogenei - dal trasporto pubblico locale alla distribuzione idrica, dalla gestione dei rifiuti ai servizi sociali a rilevanza economica - disporre di definizioni precise è condizione indispensabile per garantire coerenza applicativa e ridurre il contenzioso interpretativo. Ogni termine definito in questo articolo opera in modo vincolante per tutte le disposizioni successive del decreto.
Enti locali ed enti competenti: una distinzione rilevante
La lettera a) rinvia al D.Lgs. 267/2000 (TUEL) per identificare gli «enti locali»: comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni. La lettera b) amplia la nozione con quella di «enti competenti», comprendendo anche gli enti di governo degli ambiti o bacini (istituiti dall'art. 3-bis del D.L. 138/2011) e le forme associative tra enti locali. Questa distinzione è cruciale: molti obblighi del decreto (come la deliberazione di istituzione del servizio o la scelta della modalità di gestione) gravano sugli «enti competenti» in senso lato, che comprendono quindi anche soggetti sovracomunali come le Autorità d'ambito.
La definizione di SIEG locale: la fattispecie centrale
La lettera c) offre la definizione più importante. Un servizio è SIEG locale quando: (1) è erogabile dietro corrispettivo economico su un mercato - il che distingue i SIEG dai servizi non economici di interesse generale, sottratti alla disciplina europea sugli aiuti di Stato; (2) senza intervento pubblico non sarebbe svolto, oppure sarebbe svolto a condizioni di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità o sicurezza che l'ente pubblico ritiene inadeguate; (3) è previsto dalla legge o l'ente locale lo ha ritenuto necessario per soddisfare i bisogni della comunità. La definizione ricalca la comunicazione della Commissione europea del 2012 sul quadro dell'Unione applicabile agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, adeguandola alla dimensione locale.
I servizi a rete: una sottocategoria rilevante
La lettera d) distingue i «servizi pubblici locali a rete» - quelli che per loro natura richiedono reti strutturali o collegamenti funzionali tra punti di produzione/erogazione e sono soggetti a regolazione da parte di un'autorità indipendente (tipicamente ARERA per acqua, rifiuti ed energia) - dai servizi non a rete. Questa distinzione ha conseguenze operative rilevanti: i servizi a rete sono soggetti a obblighi aggiuntivi in materia di separazione tra regolazione e gestione (art. 6), di competenze dell'autorità di regolazione (art. 7), e di gestione separata delle reti (art. 21).
Diritti esclusivi e speciali: strumenti eccezionali
Le lettere e) e f) definiscono rispettivamente il «diritto esclusivo» (riserva ad un unico operatore) e il «diritto speciale» (riserva a due o più operatori). Entrambi sono ammissibili solo nel rispetto del diritto europeo - in particolare dell'art. 106 TFUE - e il loro conferimento richiede una giustificazione rigorosa, come precisa l'art. 13 del decreto. Si tratta di strumenti derogatori alla regola della concorrenza, da utilizzare con estrema parsimonia.
Le definizioni economiche: costi e tariffe
Le lettere g), h) e i) forniscono tre nozioni fondamentali per la regolazione economica. I «costi di riferimento» (lett. g) sono indicatori di costo stimato su criteri di efficienza, funzionali alla comparazione tra gestori e alla vigilanza regolatoria. Le «tariffe» (lett. h) sono i prezzi massimi unitari al netto delle imposte, imposti dall'ente affidante o dall'autorità di regolazione. I «costi efficienti» (lett. i) rappresentano i costi di un'impresa media del settore gestita in modo efficiente e adeguatamente equipaggiata: è il parametro di riferimento per la determinazione delle tariffe ai sensi dell'art. 26, che impone la correlazione tra costi efficienti e ricavi. Il ricorso a questi parametri oggettivi riduce la discrezionalità degli enti affidanti nella determinazione delle condizioni economiche del servizio e introduce un benchmark concorrenziale anche negli affidamenti in house.
Casi pratici
Caso 1: Qualificazione di un servizio di parcheggio a pagamento come SIEG locale
Il Comune di Borgonovo intende affidare la gestione dei parcheggi a pagamento del centro storico. L'assessore competente chiede se il servizio rientri nella definizione di SIEG locale di cui all'art. 2, lett. c), e quindi se si applichino le procedure del decreto. L'ufficio legale verifica: il servizio è erogato dietro corrispettivo (ticket) su un mercato (lett. c, primo requisito); senza gestione pubblica o regolazione, il privato potrebbe applicare tariffe proibitive nei parcheggi dove esiste potere di mercato, pregiudicando l'accessibilità (secondo requisito); l'ente ritiene il servizio necessario per soddisfare i bisogni di mobilità della comunità (terzo requisito). Conclusione: il servizio è un SIEG locale e va affidato secondo le modalità del decreto.
Caso 2: Distinzione tra ente locale ed ente competente in un bacino idrico
Nell'ambito territoriale ottimale del servizio idrico integrato della Provincia di Monterosso opera un'Autorità d'ambito (ATO) costituita in forma di consorzio obbligatorio tra comuni. Tizio, responsabile dell'ufficio legale dell'ATO, deve capire se le deliberazioni sull'affidamento vadano adottate dall'ATO o dai singoli comuni. L'art. 2, lett. b) chiarisce che l'ATO è un «ente competente» in quanto ente di governo dell'ambito ai sensi dell'art. 3-bis del D.L. 138/2011: spetta dunque all'ATO adottare la relazione prevista dall'art. 14, comma 3, e deliberare l'affidamento, non ai singoli comuni.
Caso 3: Verifica dei costi efficienti in sede di revisione tariffaria
Alfa S.p.A., affidataria del servizio di raccolta rifiuti del Comune di Pietralta, chiede una revisione tariffaria straordinaria motivando un aumento dei propri costi operativi del 30% negli ultimi due anni. Il Comune, prima di deliberare la revisione, chiede ad ARERA i costi di riferimento del settore (art. 2, lett. g) e li confronta con i costi dichiarati da Alfa. Dall'analisi emerge che i costi di Alfa superano del 18% i costi efficienti (lett. i) di un operatore medio ben gestito. Il Comune riconosce solo la parte dell'aumento corrispondente a variazioni esogene dei prezzi, negando la copertura tariffaria dei costi inefficienti interni ad Alfa.
Domande frequenti
Quale differenza c'è tra SIEG locale e servizio pubblico locale non economico?
Il SIEG locale (art. 2, lett. c) è un servizio erogato dietro corrispettivo su un mercato, che ha quindi carattere economico. I servizi di interesse generale non economico - come la didattica pubblica obbligatoria o alcune attività assistenziali - non sono erogati su un mercato e restano fuori dall'ambito del decreto e dalla normativa europea sugli aiuti di Stato.
Le Autorità d'ambito (ATO) sono 'enti competenti' ai sensi del decreto?
Sì. L'art. 2, lett. b) include esplicitamente gli enti di governo degli ambiti o bacini previsti dall'art. 3-bis del D.L. 138/2011 tra gli 'enti competenti'. Questo significa che le ATO sono soggetti legittimati - e spesso obbligati - ad adottare i provvedimenti di organizzazione, istituzione e affidamento del servizio previsti dal decreto.
Come vengono calcolate le tariffe secondo il decreto?
L'art. 2, lett. h) definisce le tariffe come prezzi massimi unitari al netto delle imposte. I criteri di determinazione sono specificati all'art. 26: le tariffe devono essere correlate ai costi efficienti (art. 2, lett. i), garantire l'equilibrio economico-finanziario del gestore, e includere un'adeguata remunerazione del capitale investito. Il metodo del price cap (art. 26, comma 4) è lo strumento di aggiornamento ordinario.
Un diritto esclusivo può essere sempre concesso dall'ente locale?
No. Il diritto esclusivo (art. 2, lett. e) è ammissibile solo se compatibile con il diritto dell'Unione europea e se indispensabile all'adempimento della funzione affidata al gestore, in assenza di misure meno restrittive della libertà d'impresa. L'art. 13 impone che l'ente locale dia conto dell'analisi economica che giustifica il ricorso al diritto esclusivo nella deliberazione di istituzione del servizio.
Qual è la differenza pratica tra costi di riferimento e costi efficienti?
I costi di riferimento (lett. g) sono indicatori predisposti dall'autorità di regolazione o dal MIMIT, che stimano il costo del servizio secondo criteri di efficienza e fungono da benchmark per la vigilanza e la comparazione tra gestori. I costi efficienti (lett. i) sono invece il parametro specifico per la determinazione delle tariffe: rappresentano i costi di un gestore medio del settore, efficiente e adeguatamente dotato di mezzi e impianti.